Il parco che nasce per sentenza: un punto di debolezza nel modo in cui lo Stato istituisce le aree protette
Il decreto che nel 2025 ha dato al Matese una prima perimetrazione non nasce da un atto amministrativo ordinario, ma dall’esecuzione di una sentenza. Non è un caso isolato: lo stesso schema si ripete su altri parchi italiani, ed è proprio nella ripetizione che si vede il problema di metodo.
C’è un dettaglio nella storia recente del Parco Nazionale del Matese che rischia di passare inosservato proprio perché, preso da solo, sembra un tecnicismo: il decreto che nell’aprile 2025 ha finalmente dato al Matese una perimetrazione provvisoria non è il punto d’arrivo di un percorso amministrativo ordinario. È l’esecuzione di una sentenza. Il Ministero dell’Ambiente non ha agito di propria iniziativa: lo ha fatto perché un’associazione di tutela ambientale aveva fatto causa per inadempienza, e un tribunale amministrativo gli aveva ordinato di provvedere entro un termine fissato, pena la nomina di un commissario che lo facesse al suo posto.
Sette anni erano passati da quando una legge aveva dichiarato il Matese parco nazionale. Sette anni di nulla, fino a quando il giudice non si è inserito a far valere ciò che il Parlamento aveva già deciso.
Questo non è un caso isolato, e proprio per questo merita di essere raccontato come problema di metodo, non come vicenda di cronaca locale.
Una legge che si scrive in pochi minuti
Quando un Parlamento vuole istituire un’area naturale di rilievo nazionale, esiste in teoria un percorso lineare: il Governo propone un perimetro, la Regione interessata viene coinvolta in un’intesa, si raccolgono pareri tecnici, si arriva a un decreto del Presidente della Repubblica che chiude il cerchio. È un iter lento, ma costruito apposta per produrre, alla fine, un consenso istituzionale solido attorno a un confine e a delle regole.
Esiste però anche un’altra strada, prevista dalla stessa legge quadro sulle aree protette fin dal 1991: il Parlamento può semplicemente dichiarare un parco istituito, inserendo il suo nome in un elenco contenuto nella legge stessa. Non serve l’intesa preventiva con le Regioni. Non serve un disegno di legge dedicato. Basta un emendamento.
Da dove viene questo meccanismo: una breve storia in due rami, dal 1984 al 1991
Il meccanismo che permette di istituire un parco “per legge” non nasce nel 2017. È contenuto nella legge quadro sulle aree protette fin dalla sua approvazione, il 6 dicembre 1991 — e la storia di come quella legge è arrivata a esistere incrocia, sei anni prima, un’altra storia normativa che probabilmente già conosci. Ecco i due percorsi, ramo per ramo:
RAMO 1 — La tutela del paesaggio
21 set 1984 D.M. (sottosegretario Giuseppe Galasso)
criteri per misure di salvaguardia paesaggistica
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28 mar 1985 D.M. attuativo — dichiara di notevole interesse
pubblico alcune zone specifiche
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ricorso al TAR: annullata la parte che elenca
i beni vincolati, per eccesso sulla proprietà privata
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27 giu 1985 D.L. n. 312/1985 — riprende e corregge
l'impianto del decreto annullato
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8 ago 1985 LEGGE n. 431/1985 — "legge Galasso"
conversione in legge, con modifiche, del D.L. 312/1985
relatore parlamentare: Giuseppe Galasso
RAMO 2 — La legge quadro sulle aree protette
26 nov 1987 Proposta di legge C. 1964 "Ceruti ed altri"
depositata alla Camera dei Deputati
primo firmatario: Gianluigi Ceruti
tra i cofirmatari: Giuseppe Galasso ──┐
(qui da parlamentare, non più da Governo)
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1987-1991 iter parlamentare (Commissione + Aula) │
durata: circa 4 anni │
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20 nov 1991 approvazione definitiva alla Camera │
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6 dic 1991 LEGGE n. 394/1991 │
"legge quadro sulle aree protette" │
firma del Presidente Francesco Cossiga │
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contiene l'art. 34, comma 1: il meccanismo │
"senza intesa" che useranno, 30 anni dopo, │
anche il Matese e Portofino │
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◄─────── punto di congiunzione ──────┘
tra i due rami: la stessa
persona, due ruoli diversi
Vale la pena di notare che anche il Ramo 1 contiene, in piccolo, un anticipo dello schema raccontato in questo articolo: un atto amministrativo rapido, una correzione imposta da un giudice, e infine un testo di legge che chiude la sequenza. Non è la stessa identica dinamica del Matese — lì il giudice corregge un eccesso, qui sblocca un’inerzia — ma la familiarità del tribunale amministrativo come tappa quasi obbligata nella vita di queste norme attraversa la storia della tutela ambientale italiana ben prima del caso che abbiamo raccontato.
È esattamente quello che è successo al Matese — insieme, nello stesso passaggio, a Portofino — alla fine del 2017. Il veicolo non è stato un provvedimento sui parchi, ma la legge di bilancio: un testo enorme, eterogeneo, che si vota in blocco e spesso sotto pressione di scadenze costituzionali, a fine anno, con il rischio reale di non avere lo Stato un bilancio approvato per il 1° gennaio. In un contesto così, un comma che dichiara “istituito” un parco nazionale passa con lo stesso grado di attenzione riservato a centinaia di altre disposizioni eterogenee — pensioni, fondi, sgravi fiscali — di cui quel maxi-testo è fatto. Non risulta che ci sia stato, su questo specifico punto, un dibattito d’aula dedicato, né dichiarazioni a verbale che ne spiegassero il merito.
Non è un’anomalia di quell’anno: lo stesso meccanismo era già stato usato in precedenza per altri parchi rimasti poi per decenni senza attuazione — la Costa Teatina nel 2001, le Egadi, le Eolie e gli Iblei nel 2007. Un’organizzazione ambientalista nazionale, il WWF, lo ha definito in un proprio dossier critico un problema strutturale: la classificazione dei parchi avviene “se non sotto il profilo meramente politico” senza una logica coerente, e gli accordi istituzionali che dovrebbero accompagnarla finiscono per produrre perimetri sbagliati o, semplicemente, nessun perimetro.
La legge che si scrive, e poi non succede niente
È qui che il problema comincia a mostrarsi per quello che è davvero: non un difetto del singolo emendamento, ma un difetto del passaggio successivo. Una norma che dichiara un parco “istituito” senza costruire, nello stesso atto, le condizioni amministrative perché quella dichiarazione diventi gestione reale del territorio — un ente, un piano, un bilancio dedicato — lascia in sospeso esattamente il lavoro che serve a far diventare la legge un fatto. E quel lavoro, in Italia, è rimasto sospeso per anni in praticamente ogni caso analogo: il Matese, certo, ma anche la Costa Teatina, ancora oggi senza un parco operativo a venticinque anni dalla legge che lo prevedeva.
Non c’è bisogno di immaginare un disegno per spiegare questa inerzia. Il quadro che emerge da fonti istituzionali e da osservatori ambientalisti è quello, molto più prosaico, di un apparato che si blocca su intese mai concluse, tavoli tecnici che si aprono e si richiudono, regioni che si rimpallano la responsabilità con il Ministero. È la stessa atassia istituzionale — la difficoltà cronica nel far comunicare tra loro i diversi livelli di governo su un territorio condiviso — che da queste pagine abbiamo già documentato su altri fronti del Massiccio del Matese e su altri casi nazionali di tutela ambientale.
Il punto di debolezza non è dunque “il comma facile” preso da solo. È la combinazione tra un meccanismo che permette di dichiarare un risultato con il minimo sforzo politico, e un apparato amministrativo che, sistematicamente, non riesce — o non trova le risorse, il coordinamento, la volontà politica continuativa — per trasformare quella dichiarazione in qualcosa che esiste sul terreno.
Quando l’unico potere che funziona è quello dei tribunali
A quel punto, in entrambi i casi che abbiamo seguito — Matese e Costa Teatina — il blocco si è sciolto soltanto in un modo: un’associazione ha portato l’inadempienza davanti a un giudice amministrativo, e il giudice ha imposto un termine, con la minaccia di un commissario nominato dall’alto in caso di ulteriore inerzia. Per il Matese è stata Italia Nostra, nel 2024; per la Costa Teatina, pochi giorni fa, è stato il WWF.
È un fatto che merita di essere preso sul serio per quello che dice del nostro sistema, al di là del merito ambientale specifico: la tutela del territorio, in questi casi, non avanza per via politica o amministrativa ordinaria. Avanza perché un soggetto privato, con le risorse e la competenza per attivare un ricorso, riesce a far valere in tribunale un diritto che il Parlamento aveva già riconosciuto per legge, e che nessun altro organo dello Stato si è preoccupato di rendere effettivo.
Detto altrimenti: il tribunale amministrativo è diventato, di fatto, l’unico meccanismo capace di far eseguire allo Stato le proprie stesse leggi su questa materia. Non per scelta di chi scrive le leggi, e non per un disegno di chi le fa eseguire per via giudiziaria — ma perché tutti gli altri meccanismi previsti dal sistema, quelli pensati per produrre attuazione attraverso il confronto politico e amministrativo ordinario, hanno fallito, in modo ricorrente, su casi diversi e sotto governi di colore diverso.
Un esito che il giudice non garantisce
C’è un’ultima cosa da osservare, e riguarda cosa succede dopo la sentenza. Sul Matese, una volta arrivato il decreto di perimetrazione provvisoria, sono seguiti almeno nove ricorsi distinti: comuni che si sentono esclusi dalla decisione sul proprio territorio, comitati di allevatori e agricoltori, un parco eolico che si vede minacciato nella sua attività, comitati esplicitamente contrari al parco. Il decreto imposto dal giudice non ha chiuso il conflitto — lo ha spostato su un altro tavolo, sempre giudiziario, dove ora si misurano gli interessi di chi si opporrebbe a quello stesso decreto.
Una voce critica all’interno dello stesso fronte ambientalista, commentando la sentenza gemella sulla Costa Teatina, ha messo il dito su questo punto in modo netto: un parco “istituito per via giudiziaria” rischia di restare un atto sulla carta — un involucro legale dentro cui, in assenza di un vero processo di condivisione con il territorio, può finire per consolidarsi esattamente ciò che la tutela dovrebbe impedire.
È la conclusione che vale la pena trattenere da questa storia, al netto di ogni ipotesi su chi abbia voluto cosa: un sistema che riesce a dichiarare una tutela con un comma di bilancio, ma che ha bisogno di un tribunale per farla esistere, e che produce contenzioso permanente anche dopo che il tribunale ha parlato, non è un sistema che protegge l’ambiente in modo efficace. È un sistema che ha sostituito la protezione dell’ambiente con la gestione perenne del conflitto su come — e se — proteggerlo.
- L. 6 dicembre 1991, n. 394 (“legge quadro sulle aree protette”), art. 34, comma 1: meccanismo di istituzione di parchi nazionali direttamente per legge, senza necessità di intesa preventiva con le Regioni (a differenza del regime previsto da altri commi del medesimo articolo).
- Proposta di legge C. 1964, “Ceruti ed altri”, depositata alla Camera dei Deputati il 26 novembre 1987 (X legislatura): testo base poi confluito, dopo unificazione con altre proposte concorrenti, nella l. 394/1991. Approvazione definitiva alla Camera il 20 novembre 1991; promulgazione il 6 dicembre 1991.
- D.M. 21 settembre 1984 e D.M. 28 marzo 1985 (sottosegretario ai Beni Culturali e Ambientali Giuseppe Galasso): atti amministrativi di tutela paesaggistica, parzialmente annullati dal giudice amministrativo. D.L. 27 giugno 1985, n. 312, di correzione, convertito con modificazioni nella L. 8 agosto 1985, n. 431 (“legge Galasso”), pubblicata in G.U. n. 197 del 22 agosto 1985.
- L. 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018), art. 1, comma 1116: ha modificato l’art. 34, comma 1, della l. 394/1991 inserendo le lettere f-bis) e f-ter), istituendo per questa via il Parco nazionale del Matese e il Parco nazionale di Portofino.
- Parchi nazionali istituiti con analogo meccanismo e rimasti per anni privi di attuazione: Costa Teatina (l. n. 93/2001, art. 8, comma 3), Egadi, Eolie e Iblei (l. n. 222/2007, art. 6, comma 4-septies).
- TAR Lazio, sentenza 24 ottobre 2024 (ricorso n. 1676/2024, Associazione Italia Nostra c. Ministero dell’Ambiente): ordina al Ministero di provvedere, entro 180 giorni, alla delimitazione provvisoria del Parco del Matese e alle misure di salvaguardia, con previsione di commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia.
- Decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 101 del 22 aprile 2025: perimetrazione e zonizzazione provvisoria del Parco nazionale del Matese, adottato in esecuzione della sentenza TAR di cui sopra.
- TAR Lazio, sentenza n. 4469/2026 (10 marzo 2026): dichiara inammissibile il ricorso del consigliere regionale molisano Massimo Romano contro il decreto n. 101/2025, per carenza di legittimazione ad agire del singolo consigliere in luogo dell’ente Regione.
- Ricorsi pendenti al TAR contro il decreto n. 101/2025: risultano, tra gli altri, i Comuni di San Lupo, Gallo Matese, Letino e Castello del Matese, Federcaccia Campania, l’ATC n. 3 di Isernia, la società Eolica San Lupo Srl, oltre a comitati locali (Comitato Allevatori e Agricoltori del Territorio, Comitato Matese Libero, Comitato No Parco di Pontelandolfo).
- TAR Lazio, sentenza giugno 2026 (ricorso WWF c. Ministero dell’Ambiente): obbliga il Ministero a concludere entro 90 giorni il procedimento istitutivo del Parco nazionale della Costa Teatina, venticinque anni dopo la legge istitutiva del 2001. Tra le reazioni alla sentenza, la posizione critica di Augusto De Sanctis (Forum H2O), che definisce il rischio di un parco “istituito per via giudiziaria” come potenziale “operazione di greenwashing” priva di condivisione territoriale.
- WWF Italia, Trentennale della legge quadro sulle aree protette (dicembre 2021): dossier che documenta come pattern sistemico la disomogeneità nella classificazione e nell’attuazione dei parchi nazionali italiani.
Proposta di legge C. 1964, “Ceruti ed altri: Legge-quadro in materia di parchi nazionali, riserve naturali, parchi marini e riserve marine”, depositata alla Camera dei Deputati il 26 novembre 1987 (X legislatura). Primo firmatario: Gianluigi Ceruti. Cofirmatari, secondo la scheda dell’atto: Michele Boato, Filippo Caria, Guglielmo Castagnetti, Antonio Cederna, Giuseppe Cerutti, Laura Cima, Amedeo D’Addario, Guido D’Angelo, Francesco De Lorenzo, Anna Donati, Rosa Filippini, Giancarlo Galli, Gloria Grosso, Gianni Lanzinger, Renzo Lusetti, Manfredo Manfredi, Paolo Martuscelli, Gianni Mattioli, Franco Piro, Annamaria Procacci, Luciano Radi, Edo Ronchi, Francesco Rutelli, Giancarlo Salvoldi, Massimo Scalia, Chicco Testa, Bruno Zevi, Giuseppe Galasso, Natalia Levi Baldini, Giovanni Travaglini.