Quando nel dicembre 2017 il Parlamento italiano inserì il Matese nell’elenco dei parchi nazionali da istituire — nascosto tra le migliaia di commi della legge di bilancio — non stava inventando nulla. Stava usando uno strumento già pronto, già oliato, scritto trentasei anni prima in una stanza dove sedevano poco più di trenta deputati. Una stanza che non era l’Aula.

Questa è la storia di come quel meccanismo fu costruito.

Il punto di arrivo che conosciamo

Il Parco Nazionale del Matese esiste oggi — nel senso che ha un perimetro provvisorio, una zonazione, e un ente in fase di costituzione — grazie a una catena di atti che vale la pena ripercorrere a ritroso, perché la catena dice qualcosa di importante su come funziona la macchina legislativa italiana quando si tratta di territorio.

Il decreto ministeriale del 22 aprile 2025 che ha fissato il perimetro provvisorio e le misure di salvaguardia non è nato da una decisione politica spontanea. È nato da una sentenza: il TAR Lazio, con la sentenza n. 18581 del 24 ottobre 2024, aveva accolto il ricorso di Italia Nostra APS e ordinato al Ministero dell’Ambiente di provvedere entro centottanta giorni, con la minaccia esplicita di nominare un commissario in caso di ulteriore inerzia. Il Ministero aveva aspettato sette anni dopo l’istituzione legislativa del 2017 senza muoversi. Un’associazione ambientalista lo ha trascinato in tribunale, e il tribunale gli ha imposto di agire.

Questo dettaglio — un’associazione che costringe lo Stato a fare quello che la legge gli imponeva già da sette anni — non è una curiosità procedurale. È la fotografia di un sistema in cui la norma e la sua attuazione sono strutturalmente separate, e in cui solo chi ha la “chiave giuridica” giusta può forzare il collegamento.

Il punto di partenza che non conoscevamo

Per capire come siamo arrivati qui, bisogna tornare al 26 novembre 1987. Quel giorno il deputato Gianluigi Ceruti — avvocato di Rovigo, vicepresidente di Italia Nostra, eletto nelle liste dei Verdi — presentò alla Camera dei Deputati la proposta di legge n. 1964: una legge quadro sui parchi nazionali, sulle riserve naturali, sui parchi marini. Trentotto deputati la firmarono insieme a lui, provenienti da quasi tutti i gruppi parlamentari: Verdi, DC, PCI, PSI, PRI, PLI, Radicali, Democrazia Proletaria. Mancavano solo i gruppi regionali minori e, significativamente, il MSI.

Quella coerenza trasversale non era scontata. I parchi nazionali erano una questione irrisolta da decenni: proposte di legge presentate e decadute nella sesta, nell’ottava, nella nona legislatura. Il disegno di legge Marcora del 1980 — nato dalla collaborazione tra Italia Nostra, WWF e CAI con il Ministero dell’Agricoltura — era arrivato vicinissimo all’approvazione nell’ottava legislatura, poi era decaduto per la fine anticipata del Parlamento quando era già all’ordine del giorno dell’Aula.

Nel 1987 Ceruti ci riprovò. Tra i trentotto firmatari c’era Antonio Cederna, il giornalista e archeologo che aveva combattuto per decenni per l’Appia Antica e che era il volto più riconoscibile dell’ambientalismo culturale italiano. C’era Franco Bassanini, giurista indipendente nelle liste PCI, futuro ministro della Pubblica Amministrazione. C’era Francesco Rutelli, ancora militante radicale, futuro sindaco di Roma. C’era Giuseppe Galasso, lo storico napoletano che tre anni prima aveva firmato come sottosegretario ai Beni Culturali la legge 431/1985 — quella che porta il suo nome — sul vincolo paesaggistico. C’erano dieci deputati Verdi su undici totali presenti in Parlamento.

Il Ministro dell’Ambiente Giorgio Ruffolo, socialista, fece una cosa inusuale: rinunciò a presentare un proprio disegno di legge governativo, dichiarando la validità della PDL Ceruti come testo base. La proposta di iniziativa parlamentare diventava di fatto il testo di riferimento anche per il Governo.

La stanza dove si decideva

La proposta fu assegnata all’VIII Commissione della Camera — quella competente per Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici. E qui inizia la parte della storia che non compare nei comunicati stampa.

La legge quadro sulle aree protette fu approvata in sede legislativa. Questa formula tecnica significa che la Commissione esercitò direttamente i poteri dell’intera Camera, senza che il testo venisse mai discusso e votato dall’Assemblea plenaria. È una procedura prevista dalla Costituzione all’articolo 72, ma soggetta a precisi limiti: non può essere usata per materie che toccano bilancio, deleghe legislative, o diritti costituzionali fondamentali. In questo caso fu usata per una legge che ridisegnava l’uso del territorio di decine di comuni, istituiva nuovi enti pubblici, imponeva vincoli sulla proprietà privata, e decideva quali territori del paese meritassero protezione e quali no.

Sedici sedute, tra il maggio 1989 e il luglio 1991. Mai un voto in Aula.

All’interno della Commissione, le decisioni materiali più delicate — quali parchi inserire, quali escludere, come redigere il testo unificato — furono affidate a un ulteriore comitato ristretto interno. Un filtro dentro il filtro. Il relatore della Commissione, prima Piero Angelini e poi Franco Ciliberti, entrambi DC, era il perno attorno a cui ruotava tutto.

Ciliberti stesso, in una delle sedute, ammise che l’esclusione di alcuni parchi dal programma triennale era stata una “condizione posta dalla Commissione Bilancio” per consentire il mantenimento della sede legislativa. Tradotto: la scelta di quali ecosistemi proteggere era stata condizionata da esigenze contabili, non da valutazioni ambientali. E quella scelta era avvenuta in una sede dove il pubblico non entrava e i verbali erano resoconti sommari.

Il meccanismo e chi lo scrisse davvero

Il cuore di questa storia è un singolo articolo di quella legge: l’articolo 32 del testo unificato in discussione, che nella legge approvata diventò l’articolo 34.

Il suo titolo era: Istituzione di parchi e aree di reperimento.

Conteneva — e contiene tuttora — due meccanismi distinti per istituire un parco nazionale:

Il comma 1 elencava direttamente i parchi istituiti per legge, senza ulteriore procedura. L’iscrizione nell’elenco equivaleva all’istituzione.

Il comma 4 elencava invece le “aree di reperimento prioritarie” — territori candidati a diventare parchi attraverso il programma ordinario, con le procedure partecipative previste dall’articolo 8: decreto del Presidente della Repubblica, proposta ministeriale, intesa con le regioni, consultazione degli enti locali.

Due binari. Due velocità. Due livelli di coinvolgimento dei territori.

Nella seduta dell’8 maggio 1991 — quella che definì il testo finale — il relatore Ciliberti presentò l’emendamento 32.1, interamente sostitutivo del comma 1. Il nuovo elenco comprendeva sette parchi: Cilento e Vallo di Diano, Gargano, Golfo di Orosei e Gennargentu, Gran Sasso e Monti della Laga, Maiella, Val Grande, Vesuvio.

Gianluigi Ceruti — il primo firmatario della proposta originale, quello che aveva raccolto trentotto firme quattro anni prima — presentò in quella stessa seduta una serie di emendamenti per ampliare l’elenco del comma 1: Brenta-Adamello, Alpi Tarvisiane, Etna, Alpi Marittime. Voleva più parchi nell’elenco di istituzione diretta, non in quello delle aree da programmare in futuro.

Tutti respinti, o ritirati dallo stesso Ceruti quando divenne chiaro che non avrebbero passato il voto.

L’emendamento del relatore DC fu approvato. Il testo di Ceruti fu assorbito o sconfitto. La legge portava il nome di Ceruti ed altri, ma l’articolo che definiva quali parchi nascessero subito e quali aspettassero era stato scritto da Ciliberti.

Il Matese non compariva né nell’elenco del comma 1 né in quello del comma 4. Non era nei piani del 1991.

Il 2017: uno strumento già pronto

Ventisei anni dopo, il 27 dicembre 2017, la legge di bilancio 2018 inserì il Matese nell’elenco dell’articolo 34 della L. 394/1991 con una riga — l’articolo 1, comma 1116. Nessuna procedura partecipativa. Nessuna intesa preventiva con le regioni Campania e Molise. Nessuna consultazione degli enti locali dei cinquantaquattro comuni interessati. L’inserimento nell’elenco equivaleva all’istituzione, esattamente come prevedeva il meccanismo scritto nel 1991.

Il Matese era diventato un parco nazionale nel corpo di una legge finanziaria, con lo stesso strumento che la Corte Costituzionale — in successive sentenze del 1992, 1994 e 2000 — aveva ripetutamente segnalato come fonte di tensione con le prerogative regionali e con i principi partecipativi dell’ordinamento.

Poi passarono sette anni senza che nulla accadesse. Il Ministero non emanò il decreto di perimetrazione. Non avviò il procedimento di consultazione. Non costituì l’ente parco. Il parco esisteva sulla carta — nell’elenco di una legge — ma non nel territorio.

Fu Italia Nostra a rompere l’inerzia, nel dicembre 2023, con un’istanza formale al Ministero. Quando il Ministero non rispose, l’associazione ricorse al TAR Lazio per silenzio-rifiuto. Il TAR le diede ragione nell’ottobre 2024 e impose un termine perentorio. Il decreto del 22 aprile 2025 arrivò nei centottanta giorni previsti dalla sentenza, non per iniziativa politica autonoma.

La contraddizione strutturale

Quello che emerge da questa ricostruzione non è la malevolenza di singoli attori. È qualcosa di più difficile da nominare e per questo più difficile da correggere: una contraddizione strutturale consapevolmente costruita in sede ristretta e mai discussa pubblicamente.

La L. 394/1991 contiene al suo interno due procedure di istituzione dei parchi che rispondono a filosofie opposte. L’articolo 8 richiede partecipazione, intesa con le regioni, decreto presidenziale: è la procedura garantista, pensata per coinvolgere i territori. L’articolo 34 consente l’istituzione diretta per via legislativa: è la procedura rapida, pensata per non aspettare.

Queste due procedure non sono mai state messe a confronto nel dibattito parlamentare. La seconda non è mai stata giustificata in rapporto alla prima. Era già lì, nel testo del comitato ristretto del 1990, e nessuno nei verbali disponibili si è fermato a spiegare perché una legge che all’articolo 8 imponeva la partecipazione delle regioni e degli enti locali prevedesse all’articolo 34 un meccanismo che quella partecipazione la saltava interamente.

E trentaquattro anni dopo, quello stesso meccanismo fu usato per istituire un parco nazionale in una legge finanziaria, producendo un’inerzia attuativa di sette anni che richiese l’intervento di un tribunale per essere sbloccata.

Il sistema ha funzionato esattamente come era stato costruito: in modo da rendere possibile decidere in sedi ristrette, con strumenti che non richiedono il consenso dei territori, producendo obblighi che lo Stato poi non adempie spontaneamente. Chi vuole che quegli obblighi vengano rispettati deve avere la chiave giuridica giusta per bussare al tribunale. Chi vuole contestarli deve essere il soggetto istituzionale sbagliato: un consigliere regionale non basta, ci vuole la Regione.

Il Parco Nazionale del Matese è il risultato di questo sistema. Che funzioni bene per il Matese — per i suoi ecosistemi, per le sue comunità, per il suo territorio — è una domanda che il meccanismo, da solo, non è in grado di garantire.

Quanto dura un parco prima di esistere

Ci sono modi diversi di misurare il tempo che intercorre tra il momento in cui una legge decide qualcosa e il momento in cui quel qualcosa accade sul territorio. Il caso del Parco Nazionale del Matese ne offre almeno tre, sovrapposti.

Il parco ha impiegato sette anni e quattro mesi per passare dall’inserimento in un elenco legislativo al primo decreto esecutivo. Non perché non ci fosse la legge — c’era, ed era chiara. Non perché mancassero le risorse — la stessa legge di bilancio 2018 stanziava 300.000 euro per il primo avvio e 2 milioni annui a partire dal 2019. Ma perché nessun meccanismo obbligava il Ministero ad agire, e il Ministero non agì.

Un déjà vu da quarant’anni

Per chi abita sul Matese, questa non è la prima volta che una norma decisa altrove arriva sul territorio senza preavviso e senza negoziato.

Il precedente più diretto è la legge 431 dell’8 agosto 1985 — la cosiddetta legge Galasso, dal nome del sottosegretario ai Beni Culturali che ne era l’ispiratore, Giuseppe Galasso, quello stesso storico napoletano che due anni dopo avrebbe firmato anche la PDL Ceruti sui parchi. La legge Galasso introdusse vincoli paesaggistici automatici — senza procedura, senza consultazione, operativi dalla pubblicazione in Gazzetta — su intere categorie di territorio: boschi, corsi d’acqua, montagne oltre 1.200 metri, zone umide. Il Matese rientrava in quasi tutte queste categorie.

La reazione fu immediata e duratura. Comuni, proprietari terrieri, categorie produttive del versante campano e di quello molisano si trovarono di fronte a vincoli che limitavano l’uso del suolo senza che nessuno li avesse interpellati. Il Piano Territoriale Paesistico del Massiccio del Matese, emanato con decreto ministeriale solo nel settembre 2000 — quindici anni dopo la legge — cercò di dare struttura a quei vincoli, ma arrivò anch’esso senza una reale partecipazione dei comuni interessati.

La differenza rilevante tra i due episodi è una sola: nel 1985 i vincoli arrivarono subito, senza attendere nessun decreto attuativo — erano operativi dalla pubblicazione della legge. Nel 2017 invece l’istituzione del parco rimase sulla carta per sette anni, producendo una zona grigia in cui il territorio era formalmente protetto ma di fatto privo di qualsiasi governance: né le regole del parco né quelle ordinarie erano chiare. È in quella zona grigia che sono cresciute le preoccupazioni.

Voci da un territorio mai interpellato

Quando il decreto del 22 aprile 2025 ha reso operative le misure provvisorie di salvaguardia, il Matese ha scoperto di essere un parco nazionale nel modo più diretto: con i divieti già in vigore e gli incontri pubblici convocati a cose fatte. Le reazioni documentate dalla stampa locale tra il 2025 e il 2026 seguono un copione riconoscibile.

Sul versante campano, i sindaci di diversi comuni — da Gallo Matese a Capriati al Volturno, da Raviscanina a Faicchio — hanno chiesto formalmente di essere esclusi dal perimetro o di rivedere le misure di salvaguardia. Agricoltori e allevatori hanno costituito comitati e avviato raccolte firme. La Federcaccia Campania ha presentato una diffida al Ministero. I ricorsi amministrativi si sono moltiplicati: come ha documentato la stampa molisana nel luglio 2025, tra Molise e Campania si è aperto un contenzioso diffuso che coinvolge comuni, categorie produttive e singoli operatori.

Sul versante molisano il quadro è stato più frammentato. Il Consiglio Regionale aveva approvato all’unanimità, già nel febbraio 2020, una mozione a favore del parco e della sua sede in territorio molisano. Ma quando si è trattato di definire la perimetrazione concreta, l’assessore regionale all’Ambiente aveva proposto una delimitazione così ridotta da essere bocciata dall’aula stessa che l’aveva mandata a negoziare. Alcuni sindaci coinvolti hanno dichiarato di non essere stati consultati sulla proposta ufficiale presentata dalla giunta al Ministero.

Quello che accomuna i due versanti è l’assenza — riconosciuta da tutti gli attori, compresi i sostenitori del parco — di un processo partecipativo reale prima dell’istituzione. Legambiente Campania e Molise, in una nota dell’aprile 2025, ha dovuto avviare una campagna di “fact-checking” per contrastare informazioni errate che circolavano nei comuni: segno che le comunità avevano appreso dell’esistenza del parco e delle sue regole principalmente da fonti non istituzionali.

Non è una sorpresa. Il meccanismo che ha istituito il Parco Nazionale del Matese non prevedeva la partecipazione preventiva. Era stato scritto così nel 1991, in una stanza dove le comunità del Matese non erano rappresentate — e dove non fu mai discusso perché qualcuno avesse ritenuto che dovessero esserlo.