Quando si parla di programmazione mancata in un’area interna come il Matese, la tentazione è cercare un colpevole: un ente inerte, un comune negligente, un livello di governo che non fa la sua parte. Questo primo capitolo prova una strada diversa. Non un’assenza, ma una compresenza mal sincronizzata: due strumenti della stessa Regione, ai fini pratici entrambi obbligatori per ogni Comune del Matese campano, che avanzano ciascuno secondo la propria logica interna senza che l’uno tenga conto dei tempi dell’altro.

Il primo strumento è il Piano Urbanistico Comunale (PUC), disciplinato dalla L.R. 16/2004. Il secondo è il Piano Paesaggistico Regionale (PPR), redatto in copianificazione con il Ministero della Cultura ai sensi dell’art. 135 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004). Non sono in competizione: per legge, il secondo prevale gerarchicamente sul primo. Ma i due strumenti non hanno mai condiviso un calendario.

La corsia PUC: una scadenza che si sposta ogni volta che si avvicina

La L.R. 16/2004 ha subito una riforma organica con la L.R. 5/2024, che ha sostituito il PUC monolitico con un’architettura a due strumenti obbligatori — il Piano Strutturale Urbanistico (PSU) e il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) — e ha introdotto scadenze perentorie per l’adozione e l’approvazione da parte dei Comuni, presidiate da un potere sostitutivo regionale (Commissari ad acta). Il regolamento attuativo, il Regolamento regionale 3/2025, è entrato in vigore il 9 ottobre 2025 e ha abrogato il precedente Regolamento 5/2011.

Da qui in avanti, la scadenza si è spostata tre volte in poco più di un anno:

Due proroghe in venti mesi non sono di per sé un’anomalia — ogni riforma amministrativa complessa incontra ritardi attuativi. Il punto rilevante per questa serie è un altro: ciascuna proroga è stata motivata, negli atti regionali, con i ritardi nei pareri degli enti sovraordinati (Soprintendenze, autorità di bacino, enti di tutela) più che con inadempienze comunali. È un’ammissione implicita che il sistema, nel suo complesso, non riesce a tenere il passo che si è dato da solo.

La corsia PPR: uno strumento che rincorre sé stesso da vent’anni

Il Piano Paesaggistico Regionale della Campania nasce da un’Intesa Istituzionale Regione-Ministero della Cultura sottoscritta il 14 luglio 2016, ai sensi dell’art. 135 del Codice dei Beni Culturali. Da allora il percorso è stato il seguente:

Dove il disallineamento diventa concreto: il Matese

Per il massiccio del Matese esiste già, da un quarto di secolo, uno strumento paesaggistico pienamente vigente: il Piano Territoriale Paesistico del Massiccio del Matese, approvato con Decreto del Ministro per i Beni e le Attività Culturali del 4 settembre 2000 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 254 del 30 ottobre 2000) — dopo che una prima versione del 1996 era stata annullata dal TAR Campania nel 1999 per carenze nella fase partecipativa con le amministrazioni locali.

Questo piano non è un documento decorativo in attesa di essere aggiornato. Per giurisprudenza costituzionale consolidata (Corte cost. n. 189/2016 e n. 210/2016) e per l’art. 145 del Codice dei Beni Culturali, un piano paesistico d’ambito come questo è gerarchicamente prevalente sia sul PRG/PUC comunale sia sulle norme regionali di sviluppo edilizio — Piano Casa incluso. Non è derogabile dallo strumento urbanistico comunale, per quanto quest’ultimo sia più recente.

Si ottiene così la fotografia più precisa del disallineamento: i Comuni del Matese devono chiudere, entro una scadenza che si è già spostata due volte, uno strumento urbanistico — il PSU/RUE — che per legge dovrà comunque piegarsi a un quadro paesaggistico sovraordinato più vecchio della stessa L.R. 16/2004 che oggi ne scandisce i tempi. E l’aggiornamento generale di quel quadro — il PPR — è dichiarato dalla Regione stessa come non ancora vincolante, con un orizzonte di completamento che, alla luce della cronologia 2016-2026, non è prevedibile in tempi brevi.

Un chiarimento necessario

In una prima fase di questa ricerca era emersa, da una fonte di commento giuridico (non da un atto regionale), l’idea che la Regione avesse mantenuto in vigore il vecchio Regolamento 5/2011 accanto al nuovo Regolamento 3/2025, aggiungendo un terzo livello di disallineamento. Il controllo sul testo primario del Regolamento 3/2025 smentisce questa lettura: il Regolamento 5/2011 è stato abrogato dalla data di entrata in vigore del nuovo regolamento (9 ottobre 2025). Esiste una norma transitoria, ma è circoscritta ai soli procedimenti già adottati e non ancora approvati alla data del 31 dicembre 2025, che possono concludersi secondo la disciplina previgente. Non è quindi un disallineamento regolamentare autonomo, ed è corretto non trattarlo come tale.

Non due enti che non si parlano, ma due strumenti della stessa Regione che misurano il tempo con orologi diversi — e nessuno dei due si è ancora fermato per aspettare l’altro.Osservatorio dei Vinti — nota di sintesi