Il numero che il sistema non riesce a nascondere

L’ISPRA — l’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale — pubblica e aggiorna un repertorio sullo stato di attuazione dei piani per il parco nei 25 parchi nazionali italiani. L’ultimo aggiornamento disponibile al momento della redazione di questo pezzo è datato 31 agosto 2023. Il dato centrale è questo: 13 parchi nazionali su 25 sono privi di un piano del parco vigente, con un ritardo medio sull’approvazione di 21 anni. Degli altri 12 dotati di piano, nessuno lo ha approvato nei tempi previsti dalla legge: il ritardo medio anche per chi ha concluso l’iter è di 14 anni.

La legge quadro sulle aree protette — L. 394/1991, art. 12 — prevede che il piano del parco sia adottato entro 34 mesi dalla costituzione dell’ente parco, intesa come emanazione del DPR istitutivo che nomina gli organi definitivi: presidente, consiglio direttivo, comunità del parco. Alla data del rilevamento ISPRA tutti gli enti parco degli altri 24 parchi nazionali esistenti erano istituiti da almeno quattro anni: ci si sarebbe dovuti attendere che ciascuno fosse dotato di un piano vigente. Non è così per più della metà di essi.

Il Parco Nazionale del Matese è il caso strutturalmente più grave: non perché sia in ritardo sul termine dei 34 mesi, ma perché quel termine non ha ancora iniziato a decorrere. Il dies a quo — la data dalla quale si conta — è la costituzione dell’ente parco definitivo tramite DPR. Il DPR non è stato ancora emanato, l’ente parco definitivo non esiste, e nessuna data è stata comunicata per la sua costituzione. Il Comitato di gestione provvisorio nominato l’11 agosto 2025 ai sensi dell’art. 34 comma 3 è uno strumento transitorio privo delle competenze degli organi definitivi: non ha il consiglio direttivo, non ha la comunità del parco, non ha la legittimazione a elaborare il piano. Quando gli altri 13 parchi senza piano saranno in ritardo di 21 anni sul termine, il PNM non avrà ancora iniziato a maturarlo.

L’ISPRA aggiorna il repertorio al 31 marzo 2026, ma il documento analitico per parco non era accessibile in forma aggregata al momento della redazione di questo articolo. La lacuna non è accidentale: lo stesso ISPRA segnala nelle note metodologiche che i dati necessari alla costruzione dell’indicatore non sono facilmente reperibili, richiedono competenze specialistiche, e che nelle sezioni “Amministrazione trasparente” dei siti dei parchi nazionali le informazioni sono disomogenee e spesso incomplete. È il sistema di monitoraggio che descrive la propria difficoltà a monitorare il sistema che è chiamato a valutare.

Cosa dice la legge e cosa succede nella realtà

La L. 394/1991 non si limita a fissare i tempi: prevede anche che il Ministero vigilante attivi meccanismi sostitutivi in caso di inadempienza degli enti parco, fino alla nomina di un commissario ad acta (art. 12, commi 4 e 5). Questi meccanismi non sono mai stati attivati per nessuno dei parchi in ritardo. Lo Stato ha scritto nella legge la propria facoltà di intervenire, e ha sistematicamente scelto di non esercitarla.

Il piano del parco non è uno strumento accessorio. Insieme al regolamento e al piano pluriennale economico-sociale — che ai sensi della L. 394/1991 devono essere approvati contestualmente al piano — è il quadro che distingue le attività vietate da quelle consentite, che tutela gli usi tradizionali, che stabilisce la zonazione definitiva. In sua assenza resta in vigore il regime di salvaguardia provvisoria del DPR istitutivo, pensato come misura cautelare di breve durata. Applicato per anni — e in alcuni casi per decenni — produce un effetto che la legge non ha mai inteso produrre: blocca il territorio in uno stato di massima tutela formale senza che esista lo strumento che quella tutela dovrebbe articolare, modulare, rendere compatibile con la vita economica delle comunità insediate.

Il punto non è che la tutela sia eccessiva. È che tutela e governo del territorio sono due cose diverse, e la prima senza la seconda non è governo: è sospensione.

Il Matese come caso limite

Il Parco Nazionale del Matese (PNM) è il venticinquesimo parco nazionale italiano. Il suo iter è stato tra i più tormentati: previsto dalla L. 205/2017, rimasto in stallo per anni, sbloccato solo dall’intervento del TAR Lazio nell’ottobre 2024 su ricorso di Italia Nostra, che ha ordinato al MASE di procedere alla perimetrazione provvisoria.

Il D.M. 101 del 22 aprile 2025, firmato dal Ministro Pichetto nella Giornata della Terra, ha prodotto il comunicato istituzionale: “decreto Pichetto, nasce il 25mo Parco”. L’analisi giuridica della norma dice altro. Come ha osservato Greenreport già nel maggio 2025, il decreto segna l’inizio della fase di gestione provvisoria dell'”istituendo” parco — non la sua nascita come realtà istituzionale operativa. Lo stesso decreto lo esplicita all’art. 12: la gestione provvisoria resta affidata al Comitato fino all’emanazione del DPR di istituzione del Parco. Con il decreto ministeriale il parco è, giuridicamente, “istituendo”: solo promesso. Diventa realtà istituzionale operativa con il DPR.

Il DPR non è ancora stato emanato. Non è stata comunicata una data.

Il Comitato di gestione provvisoria è stato nominato l’11 agosto 2025: presidente Andrea Boggia, consigliere comunale di Piedimonte Matese ed esponente di Fratelli d’Italia; sei componenti in rappresentanza di MASE, Ministero dell’Agricoltura, Regione Campania, Regione Molise, ISPRA e associazioni ambientali. Due delle nomine regionali — dipendenti pubblici — non sono state formalizzate contestualmente per necessità di acquisire il nulla osta dalle amministrazioni di appartenenza: il Ministero ha avviato soccorso istruttorio. La composizione è ancora incompleta.

Il TAR Lazio, Sezione Seconda Ter, con sentenza n. 04469/2026 (NRG 11173/2025, udienza 4 marzo 2026) ha dichiarato inammissibile il ricorso del consigliere regionale molisano Massimo Romano contro il decreto di perimetrazione. Il TAR ha rilevato che titolare dell’interesse legittimo avverso l’atto ministeriale — qualora questo avesse violato le prerogative dell’ente regionale — è la Regione per mezzo del suo organo rappresentativo, non il singolo consigliere: il DM impugnato non è direttamente lesivo del munus del consigliere Romano, il quale non può trarre alcuna utilità dall’impugnativa in termini di rimozione di un impedimento o di apprezzabile vantaggio all’esercizio del proprio ufficio. Il decreto del 22 aprile 2025 resta pienamente efficace. Legambiente Molise, commentando la sentenza, ha scritto che non ci si può permettere altri anni di gestione provvisoria, chiedendo a Regioni e MASE di accelerare l’intesa per il DPR. L’urgenza è riconosciuta anche dagli attori favorevoli al parco — non solo dai critici.

Il territorio non è in attesa

La comunicazione istituzionale e quella giornalistica che la ha seguita trattano il regime provvisorio come una fase transitoria accettabile, un passaggio tecnico in coda a decenni di attesa per il parco. Questa cornice è sbagliata per una ragione che non dipende dal Matese specificamente.

Un territorio di 87.897 ettari distribuito su 52 comuni, quattro province e due regioni — Campania e Molise — non è un ecosistema astratto in attesa di essere normato. È abitato, coltivato, percorso, sfruttato economicamente in forme diverse: silvicoltura, allevamento, agricoltura, attività estrattive, turismo, mobilità. Le dinamiche economiche che consentono a una comunità di restare insediata non si mettono in pausa mentre l’iter burocratico si completa. I contratti di affitto agricolo si rinnovano, i permessi edilizi vengono richiesti, le attività produttive prendono decisioni di investimento — o non le prendono perché il quadro regolatorio è incerto.

Il regime di salvaguardia provvisoria dell’art. 7 L. 394/1991 è al massimo formale: applica i divieti dell’area protetta senza che esista il piano che quegli stessi divieti dovrebbe articolare in zonazione, eccezioni, usi compatibili, tutele degli usi tradizionali. Chi opera nel territorio non può sapere con certezza se la propria attività è tutelata, tollerata o vietata, perché lo strumento che dovrebbe rispondere a quella domanda — il piano del parco — non esiste.

Questo vale per i problemi faunistici che le stesse associazioni ambientaliste riconoscono come urgenti: nella riunione del Comitato di gestione provvisoria a Bojano nell’aprile 2026, trenta associazioni hanno chiesto esplicitamente di affrontare la sovrappopolazione di cinghiali con strumenti scientifici adeguati. Non c’è piano del parco che fornisca il quadro normativo per farlo. Il Comitato è chiamato a governare un territorio senza gli strumenti di governo.

Il caso più paradossale riguarda le aree ecologicamente più sensibili. Il D.M. 101/2025 suddivide il territorio in tre zone: la zona 1, di “rilevante interesse naturalistico, paesaggistico, agricolo e/o storico culturale, con inesistente o minimo grado di antropizzazione”; la zona 2, con caratteristiche analoghe ma “limitato grado di antropizzazione”; la zona 3, di connessione ecologica, con “elevato grado di antropizzazione”. La zona 1 è quella che nel regime definitivo — piano del parco, regolamento — riceverà le prescrizioni più restrittive su accesso e fruizione. L’art. 5 del decreto elenca per essa divieti aggiuntivi: nessuna nuova edificazione, nessuna attività sportiva con veicoli a motore, nessuna nuova opera viaria. Ma non disciplina la frequentazione pedonale ordinaria, i limiti di carico, i percorsi autorizzati, la presenza umana diffusa. Quella disciplina appartiene al regolamento del parco — che non esiste.

Il risultato è un effetto che la legge non ha mai previsto, perché ha presupposto che il regime provvisorio durasse mesi e non anni. La proclamazione del Parco Nazionale non riduce la pressione sulle aree più sensibili: la amplifica. L’etichetta “Parco Nazionale del Matese” trasforma un territorio fino a quel momento percepito come generico Appennino interno in una destinazione con un nome, una narrativa, una riconoscibilità. Chi non aveva mai pensato di trascorrere un fine settimana in quelle aree ora lo considera, attratto da un’immagine di ambiente qualificato e tutelato. La comunicazione istituzionale fa il lavoro di marketing che normalmente accompagna un prodotto finito — e il prodotto non è finito: non ha le istruzioni per l’uso, non ha i limiti di carico, non ha i sentieri ufficiali, non ha la zonazione in formato accessibile nemmeno agli operatori del settore, come documentato dall’esperienza di matese.bike.

Le specie da tutelare subiscono così una pressione antropica che prima non esisteva, prodotta direttamente dall’atto istituzionale che avrebbe dovuto proteggerle. Le aree classificate come a “inesistente o minimo grado di antropizzazione” — le più vulnerabili per definizione, e per questo inserite in zona 1 — sono esposte a una frequentazione crescente e non governata, in assenza dello strumento che dovrebbe regolarla. I social ne documentano l’andamento in tempo reale: post, resoconti, foto da luoghi che il decreto identifica come le aree di massima sensibilità ecologica del massiccio, percorse liberamente perché nessun regolamento dice come farlo e perché nessuno — a partire dall’ente che dovrebbe governarlo — ha ancora definito cosa significa farne una fruizione compatibile con la tutela.

La verifica sul campo: i dati geografici che non esistono

Una verifica concreta del grado di operatività istituzionale del PNM è emersa nel lavoro condotto per matese.bike, progetto dedicato alla mappatura di percorsi per motoadventuring nell’area del Massiccio del Matese. La corretta georeferenziazione delle tracce richiede la conoscenza precisa del perimetro dell’area protetta: non il perimetro descritto a parole nel decreto, ma il dato vettoriale utilizzabile in un sistema GIS.

I dati vettoriali di perimetrazione sono stati richiesti direttamente al MASE e a ISPRA. Non sono stati ottenuti in forma utilizzabile. Il vettore di perimetrazione impiegato per il progetto è stato ricostruito per via indiretta, da fonti frammentarie, con un margine di errore accettabile rispetto alle superfici dichiarate nel decreto — ma non con la precisione che un dato ufficiale avrebbe dovuto garantire.

Questo non è un problema cartografico. È la dimostrazione che l’ente preposto alla gestione di 87.897 ettari di territorio non è in grado di fornire, nemmeno su richiesta diretta, la base geografica della propria giurisdizione in formato utilizzabile. Un’assenza che ISPRA stessa, nelle note metodologiche del proprio indicatore, riconosce come sistemica: i dati necessari al monitoraggio della pianificazione dei parchi nazionali “non sono facilmente reperibili” e richiedono ricerca manuale su bollettini ufficiali regionali, albi pretori e Gazzetta Ufficiale.

Non è un’eccezione. È il funzionamento ordinario del sistema.

Il fattore biregionale

Il PNM ha una caratteristica strutturale che lo colloca nella sottocategoria a maggiore rischio di stallo: è un parco biregionale, che coinvolge Campania e Molise. Lo stesso ISPRA segnala che i parchi estesi su due o più regioni “spesso faticano a coordinare i vari soggetti competenti nelle varie fasi del procedimento di Valutazione Ambientale Strategica, con conseguente allungamento dei tempi dell’iter di Piano”.

Campania e Molise hanno asimmetrie normative rilevanti nel governo del territorio che questa serie ha documentato nel numero precedente: la Campania è impegnata nel disallineamento tra PUC (L.R. 5/2024, Regolamento 3/2025) e PPR (DGR 746/2025, DGR 197/2026), con proroghe che hanno spostato le scadenze al 2027; il Molise non dispone di una legge organica di governo del territorio e ha una proposta di legge sulla rigenerazione urbana ancora non approvata in consiglio regionale. Quando il DPR istitutivo del PNM sarà emanato e il piano del parco dovrà essere elaborato, queste asimmetrie produrranno frizioni di coordinamento ulteriori rispetto a quelle già documentate da ISPRA come caratteristiche dei parchi biregionali.

Nessuna di queste difficoltà è imprevedibile. Tutte sono documentate. Nessuna ha prodotto misure preventive.

Il meccanismo sostitutivo che non esiste nella pratica

Il punto più difficile da sostenere senza scivolare nell’ipotesi dichiarata — e che questa analisi registra come fatto documentato — è che il sistema ha previsto la propria inadempienza e non ha voluto correggerla.

L’art. 12, commi 4 e 5 della L. 394/1991 attribuisce al Ministero vigilante il potere di sostituirsi all’ente parco inadempiente, fino alla nomina di un commissario. Questo potere non è mai stato esercitato per nessuno dei 13 parchi in ritardo cronico. La norma esiste; la sua applicazione non ha precedenti.

Il risultato è che il sistema delle aree protette italiane ha prodotto, nel tempo, una condizione in cui la tutela formale è massimale e il governo del territorio è assente, senza che nessun meccanismo abbia corretto la divergenza. Il Matese eredita questa condizione con un ritardo supplementare rispetto agli altri parchi: non ha ancora il DPR istitutivo, non ha ancora l’ente parco definitivo, non ha ancora il Comitato di gestione al completo. Parte da zero in un sistema che per gli altri parchi è già in ritardo di decenni.

Cosa resta aperto

Al luglio 2026, la situazione del PNM è questa: il regime di salvaguardia provvisoria è in vigore e produce effetti giuridici reali su 87.897 ettari; il Comitato di gestione provvisoria è nominato ma a composizione incompleta; il DPR istitutivo non è stato emanato e non ha una data; il piano del parco, il regolamento e il piano pluriennale economico-sociale non sono stati avviati; i dati geografici di perimetrazione non sono disponibili in formato vettoriale accessibile nemmeno su richiesta diretta agli enti competenti.

Legambiente Molise, nel marzo 2026, ha scritto che non ci si può permettere altri anni di gestione provvisoria. Il dato ISPRA del 2023 dice che la media nazionale per i parchi senza piano è di 21 anni di ritardo. Non è una previsione catastrofica: è la media di ciò che è già accaduto altrove.