Il 26 novembre 1987, trentotto deputati di quasi tutti i gruppi parlamentari italiani firmarono la proposta di legge n. 1964, la futura legge quadro sulle aree protette. Era una coalizione trasversale e ambiziosa: Verdi, DC, PCI, PSI, PRI, PLI, Radicali, Democrazia Proletaria. Mancavano solo il MSI e due formazioni minori.

Queste ultime non erano minori nel senso di irrilevanti. Erano la Südtiroler Volkspartei — il partito di raccolta della minoranza tedesca dell’Alto Adige — e l’Union Valdôtaine della Valle d’Aosta. Insieme rappresentavano due delle poche regioni italiane dotate di statuto speciale e competenza legislativa autonoma in materia ambientale. E i territori che volevano proteggere erano in parte proprio quelli che comparivano nell’elenco dei nuovi parchi da istituire: le Alpi Tarvisiane, il Brenta-Adamello, il Monte Bianco, le Alpi Marittime.

La loro assenza dalla firma non è mai stata discussa pubblicamente. Non risulta, nei verbali parlamentari disponibili, alcuna dichiarazione esplicita di SVP o UV che motivi il mancato atto. Quello che possiamo documentare è altro: cosa quei territori avevano già costruito nel 1987, cosa hanno continuato a costruire nei decenni successivi, e cosa invece è accaduto nelle aree dove la legge si è applicata secondo il meccanismo che loro — firmando — avrebbero contribuito a legittimare.

I due assenti e i loro territori

Alla Camera dei Deputati nella X Legislatura, SVP e UV erano piccole formazioni numericamente — rispettivamente tre e un deputato — ma istituzionalmente potenti. Le regioni che rappresentavano avevano statuto speciale dall’immediato dopoguerra, e con esso avevano acquisito competenza legislativa primaria su materie che includevano la tutela del paesaggio, le foreste, la caccia, la pesca, e — crucialmente — i parchi per la protezione della flora e della fauna.

Non erano regioni che attendevano che Roma decidesse cosa proteggere e come. Avevano già deciso da soli.

Il Trentino aveva istituito i propri parchi naturali provinciali nel 1967 — ventiquattro anni prima della L. 394/1991, e con procedure che prevedevano il confronto con le comunità locali, i Comuni, gli agricoltori, gli allevatori. Il Parco Naturale Adamello Brenta e il Parco Naturale Paneveggio Pale di San Martino sono stati i primi parchi regionali/provinciali d’Italia, modello per tutte le leggi regionali successive.

L’Alto Adige aveva sviluppato una rete di sette parchi naturali provinciali per un totale di 180.000 ettari, ciascuno con piano vigente, struttura operativa, centri visite funzionanti. La tutela era intrecciata con l’economia locale: le aziende agricole di montagna erano parte del sistema, non soggetti da espropriare o vincolare.

La Valle d’Aosta ospitava il Parco Nazionale del Gran Paradiso — il parco più antico d’Italia, istituito nel 1922 — co-gestito con il Piemonte attraverso accordi bilaterali che rispettavano l’autonomia regionale. Non un decreto calato dall’alto: un’intesa tra enti che condividevano il territorio.

Quando nel 1987 arrivò la proposta di una legge quadro nazionale che avrebbe istituito nuovi parchi nazionali con un meccanismo di inserimento diretto per via legislativa — senza intesa preventiva con le regioni, senza consultazione degli enti locali, tramite un emendamento che equivaleva all’istituzione — SVP e UV non firmarono. Non sappiamo se lo fecero per calcolo strategico o per riflesso istituzionale. Sappiamo che avevano ragione.

Il caso Stelvio: la resistenza che ha funzionato

Il banco di prova fu il Parco Nazionale dello Stelvio, che esisteva dal 1935 e che la L. 394/1991 avrebbe dovuto uniformare al nuovo regime. SVP aveva già combattuto e vinto questa battaglia nel 1974, quando il DPR 279 riconobbe la competenza amministrativa delle Province autonome di Bolzano e Trento sulla porzione alpina del parco, prefigurando un consorzio che includesse lo Stato, le due province e la Regione Lombardia.

Nel 1991, invece di uniformare lo Stelvio alla nuova legge quadro, il Parlamento fu costretto a riconoscere il regime speciale: nacque il Consorzio, poi formalizzato con il DPCM del 26 novembre 1993. Le Province autonome avevano ottenuto una deroga strutturale al meccanismo generale.

La pressione non si fermò lì. Nel 2010 la SVP spinse per lo smembramento formale del parco in tre enti distinti, uno per regione. Il Presidente della Repubblica Napolitano non convalidò il decreto nel 2011 — ma la direzione era tracciata. Con il D.Lgs. 14 del 13 gennaio 2016, attuativo dello Statuto speciale, le funzioni di tutela e gestione dello Stelvio furono trasferite definitivamente alle Province autonome e alla Regione Lombardia. Il parco è ancora nominalmente nazionale, ma è gestito come tre parchi provinciali coordinati.

Il risultato pratico: lo Stelvio ha piani di gestione aggiornati, strutture operative funzionanti, standard di tutela riconosciuti a livello europeo. Non ha mai aspettato sette anni perché un tribunale ordinasse al Ministero di provvedere.

I numeri del confronto

La correlazione tra autonomia istituzionale e risultati economici e ambientali non è una sensazione: è misurabile.

La gerarchia era già identica nel 1987 a quella di oggi. Il divario non si è creato dopo la PDL Ceruti: era già strutturato quando la proposta fu presentata. I territori che non firmarono erano già i più ricchi e i più autonomi; i territori su cui la legge si sarebbe applicata con maggiore facilità — e con il meccanismo più diretto, quello dell’inserimento legislativo senza partecipazione — erano già i più vulnerabili.

I promotori e ciò che non riuscirono a fare

Sarebbe sbagliato leggere questa storia come la vittoria dei furbi contro gli idealisti. I firmatari della PDL Ceruti avevano obiettivi ambientali seri, una coalizione reale, e il sostegno del Ministro dell’Ambiente. Il problema non era la loro buona fede: era l’architettura dello strumento che costruirono — o meglio, che lasciarono costruire da altri.

Il testo originale di Ceruti prevedeva sedici nuovi parchi nazionali, tutti da istituire con procedure che coinvolgessero le regioni. Ma il testo che uscì dalla Commissione nell’agosto 1991 era diverso. L’VIII Commissione, operando in sede legislativa — senza mai passare dall’Aula — aveva lavorato per quattro anni su un testo che nella seduta dell’8 maggio 1991 fu riscritto nel suo articolo chiave dal relatore DC Franco Ciliberti, non dai propositori ambientalisti.

Ceruti presentò emendamenti per inserire nel comma 1 — quello dell’istituzione diretta per legge — i parchi che riteneva prioritari: Brenta-Adamello, Alpi Tarvisiane, Etna, Alpi Marittime. Tutti respinti o ritirati. L’emendamento 32.1 di Ciliberti, approvato, conteneva sette parchi, non sedici. L’elenco delle “aree di reperimento prioritarie” del comma 4 — quelle che avrebbero dovuto seguire la procedura partecipativa — fu anch’esso riscritto dal relatore.

La legge portava il nome di Ceruti, ma il meccanismo chiave che avrebbe definito quali parchi nascessero subito e come era stato scritto dal relatore di maggioranza DC. E conteneva, strutturalmente, una contraddizione che i promotori non riuscirono a risolvere: l’articolo 8 imponeva partecipazione e intesa con le regioni; l’articolo 34 consentiva l’istituzione diretta per via legislativa, saltando quella partecipazione. Le due norme convivevano nella stessa legge senza che nessuno, nei verbali disponibili, avesse mai spiegato perché.

Nel frattempo, 13 dei 25 parchi nazionali italiani sono ancora privi di Piano del parco approvato. Il ritardo medio è di 21 anni. Non è un problema di singoli parchi o di singoli governi: è il risultato prevedibile di un meccanismo che consente di istituire i parchi rapidamente, per via legislativa e senza partecipazione, ma non prevede strumenti per obbligare a governarli con la stessa rapidità.

Due modelli, una domanda

Quello che emerge da questo confronto non è una storia di eroi e villains. È la storia di due modi diversi di intendere il rapporto tra tutela ambientale e territorio.

Il modello alpino — quello che SVP e UV avevano già costruito prima del 1987 — parte dal basso. Le aree protette nascono da una decisione condivisa tra l’ente regionale o provinciale e le comunità locali. I piani di gestione vengono redatti con la partecipazione degli agricoltori, degli allevatori, dei Comuni. La tutela non è imposta come vincolo esterno: è integrata nell’economia locale come condizione del suo funzionamento. Il risultato è che i parchi dell’Alto Adige e del Trentino funzionano — hanno strutture, personale, piani aggiornati, turismo certificato, biodiversità monitorata — perché le comunità che ci vivono li hanno costruiti insieme alle istituzioni che li governano.

Il modello nazionale — quello che la PDL Ceruti ha contribuito a costruire, e che il meccanismo dell’articolo 34 ha reso possibile nella sua forma più diretta — parte dall’alto. L’istituzione avviene per legge, con un emendamento, senza negoziato preventivo. Le comunità locali scoprono di abitare in un parco nazionale quando il decreto di perimetrazione arriva già firmato. Le misure di salvaguardia scattano prima che esista un Piano del parco, prima che siano chiari i confini definitivi, prima che i sindaci abbiano potuto dire la loro. L’ente parco si costituisce anni dopo, in mezzo a ricorsi amministrativi e contenziosi tra regioni.

Il Matese ha seguito il secondo modello. Istituito con un emendamento alla legge di bilancio 2018, senza intesa preventiva con Campania e Molise, senza consultazione dei 54 comuni interessati. Perimetrato solo nel 2025, sotto ordine di un tribunale. Contestato da agricoltori, allevatori, cacciatori e sindaci che non erano stati interpellati. Difeso da associazioni ambientaliste che si trovano a spiegare ai cittadini cosa significa vivere in un parco attraverso campagne di “fact-checking” sui social.

La domanda che questa storia lascia aperta non è se il Parco Nazionale del Matese sia giusto o sbagliato. È se possa ancora recuperare, in fase attuativa, quella prossimità e quella partecipazione che il meccanismo della sua istituzione non ha previsto. Se il perdurare di questo limbo non provochi esattamente l’opposto della protezione voluta: le norme provvisorie di salvaguardia bloccano le attività antropiche senza che esista ancora un Piano del parco capace di orientarle, producendo un territorio né libero né governato, in cui l’ambiente non è più protetto dalla gestione ma soltanto dalla paralisi. I parchi alpini dimostrano che tutela ambientale e sviluppo locale non sono in contraddizione — a condizione che le comunità siano dentro il processo, non davanti a un fatto compiuto.

Nel 1987, i rappresentanti dei territori alpini non firmarono una proposta di legge che avrebbe istituito parchi nei loro territori senza chiedergli prima il permesso. Nei decenni successivi hanno dimostrato, concretamente, di saper fare meglio da soli. Questa non è una critica alla tutela ambientale. È una critica a come si costruisce la tutela ambientale quando si dimentica che i territori non sono contenitori vuoti in attesa di essere protetti, ma luoghi abitati da persone che hanno già una storia con quella terra.