Nel 1991 il Parlamento italiano approvò la legge quadro sulle aree naturali protette — la legge 6 dicembre 1991, n. 394 — con l’obiettivo dichiarato di dare all’Italia un sistema organico di tutela ambientale. La legge nacque dopo anni di elaborazione e recepì i principi costituzionali allora vigenti: la tutela del paesaggio (art. 9 Cost.) e il limite dell’utilità sociale all’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.). Il testo era ambizioso. Prevedeva un percorso partecipativo per l’istituzione dei parchi, meccanismi di cooperazione tra Stato e Regioni, strumenti di pianificazione condivisa. Conteneva, in altre parole, il tentativo di bilanciare due interessi costituzionalmente rilevanti: proteggere la natura e non congelare le economie locali senza una base di accordo.

Quello stesso testo conteneva però una contraddizione che trentacinque anni di applicazione hanno reso visibile in modo sistematico.

Il percorso e la scorciatoia

L’art. 8 della legge 394/91 disciplina la procedura ordinaria di istituzione dei parchi nazionali. Prevede che il Ministro dell’ambiente promuova una fase istruttoria, che le Regioni vengano sentite, che si avvii un percorso di consultazione prima che intervenga il Decreto del Presidente della Repubblica che istituisce formalmente il parco. Non è un coinvolgimento pieno — si tratta di un parere, non di un’intesa — ma è comunque un percorso che richiede tempo, confronto e una base minima di condivisione istituzionale prima che i vincoli diventino operativi.

L’art. 22 della stessa legge va oltre: per i parchi naturali regionali prevede un meccanismo partecipativo più strutturato, che include una conferenza obbligatoria con Regioni, Province, Comuni e comunità locali, finalizzata alla redazione di un documento di indirizzo che analizza il territorio, perimetra provvisoriamente l’area, individua gli obiettivi e valuta gli effetti dell’istituzione sull’economia locale. La legge, cioè, riserva alle comunità locali più tutele per i parchi minori che per quelli nazionali.

L’art. 34 introduce invece un elenco di parchi nazionali istituibili direttamente per legge. Nessun percorso partecipativo, nessuna consultazione, nessun DPR preceduto da accordo. L’istituzione avviene per inserimento in elenco, e quell’elenco può essere ampliato in qualsiasi momento mediante emendamento a qualunque altra legge in approvazione. Il risultato è che un parco nazionale — lo strumento di tutela più vincolante previsto dall’ordinamento italiano — può nascere senza che le comunità che vi risiedono abbiano mai avuto voce formale nel procedimento.

Gli effetti documentati

La contraddizione tra art. 8 e art. 34 non sarebbe grave se il Piano del parco — lo strumento attraverso cui, dopo l’istituzione, si definiscono concretamente le attività consentite e quelle vietate — venisse approvato in tempi ragionevoli. Il Piano è il momento in cui il bilanciamento tra tutela ambientale ed economia locale si costruisce nel dettaglio. Senza Piano approvato, il territorio vive in un limbo regolatorio: i vincoli del parco sono operativi, ma le regole precise per conviverci non sono ancora definite. Molte attività economiche restano sospese o incerte, perché nessuno sa esattamente cosa sarà consentito e cosa no.

Il problema è che la legge 394/91 non fissa alcun termine per l’approvazione del Piano del parco. Il Piano è obbligatorio, ma la sua scadenza è indeterminata. La Corte dei Conti, nella Determinazione n. 13 del 13 febbraio 2025 sul controllo della gestione finanziaria degli enti parco nazionali, ha documentato lo stato dei Piani dei venticinque parchi nazionali italiani: diversi di essi hanno iter decennali aperti. Il limbo non è un’eccezione — è la norma.

Il presidente del WWF Italia, in un articolo pubblicato sul Corriere della Sera il 6 luglio 2026 (fonte secondaria, accesso diretto), ha riconosciuto apertamente che tra l’istituzione di un parco e l’approvazione del Piano del parco le attività locali restano sospese, e che questo iter può richiedere anche dieci o vent’anni. È un’ammissione significativa: chi ha promosso le istituzioni dei parchi, anche attraverso lo strumento del ricorso al giudice amministrativo per forzare iter bloccati, conosce e riconosce questi effetti.

Il quadro costituzionale

La Corte costituzionale ha affrontato la questione del rapporto tra competenze statali e autonomie locali nell’istituzione dei parchi in una serie di sentenze che coprono un arco temporale che va dal 1989 al 2000. Il filo conduttore è costante.

Con la sentenza n. 337 del 1989 la Corte stabilì che l’istituzione di un parco nazionale interferisce con numerose materie di competenza regionale — urbanistica, agricoltura, economia locale — e che pertanto deve svolgersi nel rispetto di procedure di cooperazione che, nei momenti di massima incidenza sulle competenze regionali, devono consistere in specifiche forme di intesa. Con la sentenza n. 366 del 1992 la Corte riaffermò che il principio generale di cooperazione e intesa si impone fra Stato e Regioni in ossequio al principio di leale collaborazione. Con la sentenza n. 302 del 1994 precisò che nelle procedure di intesa l’atteggiamento delle parti deve essere ispirato alla correttezza e all’apertura verso le posizioni altrui, e che gli enti locali devono essere coinvolti nella determinazione del contenuto del provvedimento. Con la sentenza n. 282 del 2000 dichiarò incostituzionale una legge regionale che istituiva aree protette senza le forme di partecipazione degli enti locali territorialmente coinvolti.

Il quadro che emerge da questa giurisprudenza è netto: la Corte costituzionale ha chiarito dal 1989 che l’istituzione unilaterale di aree protette senza un percorso di cooperazione con le comunità locali è incompatibile con i principi costituzionali di leale collaborazione (artt. 118 e 120 Cost.) e di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). Il buon andamento richiede che un vincolo produca effetti certi e definiti in tempi ragionevoli, non un’indeterminatezza strutturale senza scadenza.

L’art. 34 della legge 394/91 consente esattamente quello che la Corte aveva dichiarato incompatibile con la Costituzione. Le due norme — l’art. 34 e la giurisprudenza costituzionale — coesistono da trentacinque anni senza che nessuna riforma le abbia riconciliate.

Una lacuna mai colmata

La legge 394/91 è stata modificata numerose volte nel corso degli anni — dalla legge 205/2017 che ha ampliato l’elenco dell’art. 34 alla legge 199/2025 che ha introdotto ulteriori aggiustamenti. Nessuna di queste modifiche ha introdotto un termine vincolante per l’approvazione del Piano del parco. Nessuna ha eliminato la possibilità di istituire parchi nazionali per semplice emendamento a leggi omnibus. Nessuna ha esteso ai parchi nazionali il meccanismo partecipativo che l’art. 22 già prevedeva per i parchi regionali.

L’inerzia trentacinquennale su una contraddizione con effetti economici documentati e con una copertura giurisprudenziale costituzionale risalente al 1989 non è un dato neutro. È essa stessa un dato politico — osservabile, misurabile, e rilevante per chiunque voglia capire come funziona concretamente la governance delle aree protette in Italia.