C’è un dettaglio nella storia recente del Parco Nazionale del Matese che rischia di passare inosservato proprio perché, preso da solo, sembra un tecnicismo: il decreto che nell’aprile 2025 ha finalmente dato al Matese una perimetrazione provvisoria non è il punto d’arrivo di un percorso amministrativo ordinario. È l’esecuzione di una sentenza. Il Ministero dell’Ambiente non ha agito di propria iniziativa: lo ha fatto perché un’associazione di tutela ambientale aveva fatto causa per inadempienza, e un tribunale amministrativo gli aveva ordinato di provvedere entro un termine fissato, pena la nomina di un commissario che lo facesse al suo posto.

Sette anni erano passati da quando una legge aveva dichiarato il Matese parco nazionale. Sette anni di nulla, fino a quando il giudice non si è inserito a far valere ciò che il Parlamento aveva già deciso.

Questo non è un caso isolato, e proprio per questo merita di essere raccontato come problema di metodo, non come vicenda di cronaca locale.

Una legge che si scrive in pochi minuti

Quando un Parlamento vuole istituire un’area naturale di rilievo nazionale, esiste in teoria un percorso lineare: il Governo propone un perimetro, la Regione interessata viene coinvolta in un’intesa, si raccolgono pareri tecnici, si arriva a un decreto del Presidente della Repubblica che chiude il cerchio. È un iter lento, ma costruito apposta per produrre, alla fine, un consenso istituzionale solido attorno a un confine e a delle regole.

Esiste però anche un’altra strada, prevista dalla stessa legge quadro sulle aree protette fin dal 1991: il Parlamento può semplicemente dichiarare un parco istituito, inserendo il suo nome in un elenco contenuto nella legge stessa. Non serve l’intesa preventiva con le Regioni. Non serve un disegno di legge dedicato. Basta un emendamento.

RAMO 1 — La tutela del paesaggio

21 set 1984  D.M. (sottosegretario Giuseppe Galasso)
             criteri per misure di salvaguardia paesaggistica
                  │
                  ▼
28 mar 1985  D.M. attuativo — dichiara di notevole interesse
             pubblico alcune zone specifiche
                  │
                  ▼
             ricorso al TAR: annullata la parte che elenca
             i beni vincolati, per eccesso sulla proprietà privata
                  │
                  ▼
27 giu 1985  D.L. n. 312/1985 — riprende e corregge
             l'impianto del decreto annullato
                  │
                  ▼
 8 ago 1985  LEGGE n. 431/1985 — "legge Galasso"
             conversione in legge, con modifiche, del D.L. 312/1985
             relatore parlamentare: Giuseppe Galasso


RAMO 2 — La legge quadro sulle aree protette

26 nov 1987  Proposta di legge C. 1964 "Ceruti ed altri"
             depositata alla Camera dei Deputati
             primo firmatario: Gianluigi Ceruti
             tra i cofirmatari: Giuseppe Galasso ──┐
             (qui da parlamentare, non più da Governo)
                  │                                │
                  ▼                                │
1987-1991    iter parlamentare (Commissione + Aula) │
             durata: circa 4 anni                   │
                  │                                 │
                  ▼                                 │
20 nov 1991  approvazione definitiva alla Camera     │
                  │                                  │
                  ▼                                   │
 6 dic 1991  LEGGE n. 394/1991                          │
             "legge quadro sulle aree protette"          │
             firma del Presidente Francesco Cossiga       │
                  │                                        │
                  ▼                                         │
             contiene l'art. 34, comma 1: il meccanismo       │
             "senza intesa" che useranno, 30 anni dopo,        │
             anche il Matese e Portofino                        │
                                                                  │
                            ◄─────── punto di congiunzione ──────┘
                                  tra i due rami: la stessa
                                  persona, due ruoli diversi

È esattamente quello che è successo al Matese — insieme, nello stesso passaggio, a Portofino — alla fine del 2017. Il veicolo non è stato un provvedimento sui parchi, ma la legge di bilancio: un testo enorme, eterogeneo, che si vota in blocco e spesso sotto pressione di scadenze costituzionali, a fine anno, con il rischio reale di non avere lo Stato un bilancio approvato per il 1° gennaio. In un contesto così, un comma che dichiara “istituito” un parco nazionale passa con lo stesso grado di attenzione riservato a centinaia di altre disposizioni eterogenee — pensioni, fondi, sgravi fiscali — di cui quel maxi-testo è fatto. Non risulta che ci sia stato, su questo specifico punto, un dibattito d’aula dedicato, né dichiarazioni a verbale che ne spiegassero il merito.

Non è un’anomalia di quell’anno: lo stesso meccanismo era già stato usato in precedenza per altri parchi rimasti poi per decenni senza attuazione — la Costa Teatina nel 2001, le Egadi, le Eolie e gli Iblei nel 2007. Un’organizzazione ambientalista nazionale, il WWF, lo ha definito in un proprio dossier critico un problema strutturale: la classificazione dei parchi avviene “se non sotto il profilo meramente politico” senza una logica coerente, e gli accordi istituzionali che dovrebbero accompagnarla finiscono per produrre perimetri sbagliati o, semplicemente, nessun perimetro.

La legge che si scrive, e poi non succede niente

È qui che il problema comincia a mostrarsi per quello che è davvero: non un difetto del singolo emendamento, ma un difetto del passaggio successivo. Una norma che dichiara un parco “istituito” senza costruire, nello stesso atto, le condizioni amministrative perché quella dichiarazione diventi gestione reale del territorio — un ente, un piano, un bilancio dedicato — lascia in sospeso esattamente il lavoro che serve a far diventare la legge un fatto. E quel lavoro, in Italia, è rimasto sospeso per anni in praticamente ogni caso analogo: il Matese, certo, ma anche la Costa Teatina, ancora oggi senza un parco operativo a venticinque anni dalla legge che lo prevedeva.

Non c’è bisogno di immaginare un disegno per spiegare questa inerzia. Il quadro che emerge da fonti istituzionali e da osservatori ambientalisti è quello, molto più prosaico, di un apparato che si blocca su intese mai concluse, tavoli tecnici che si aprono e si richiudono, regioni che si rimpallano la responsabilità con il Ministero. È la stessa atassia istituzionale — la difficoltà cronica nel far comunicare tra loro i diversi livelli di governo su un territorio condiviso — che da queste pagine abbiamo già documentato su altri fronti del Massiccio del Matese e su altri casi nazionali di tutela ambientale.

Il punto di debolezza non è dunque “il comma facile” preso da solo. È la combinazione tra un meccanismo che permette di dichiarare un risultato con il minimo sforzo politico, e un apparato amministrativo che, sistematicamente, non riesce — o non trova le risorse, il coordinamento, la volontà politica continuativa — per trasformare quella dichiarazione in qualcosa che esiste sul terreno.

Quando l’unico potere che funziona è quello dei tribunali

A quel punto, in entrambi i casi che abbiamo seguito — Matese e Costa Teatina — il blocco si è sciolto soltanto in un modo: un’associazione ha portato l’inadempienza davanti a un giudice amministrativo, e il giudice ha imposto un termine, con la minaccia di un commissario nominato dall’alto in caso di ulteriore inerzia. Per il Matese è stata Italia Nostra, nel 2024; per la Costa Teatina, pochi giorni fa, è stato il WWF.

È un fatto che merita di essere preso sul serio per quello che dice del nostro sistema, al di là del merito ambientale specifico: la tutela del territorio, in questi casi, non avanza per via politica o amministrativa ordinaria. Avanza perché un soggetto privato, con le risorse e la competenza per attivare un ricorso, riesce a far valere in tribunale un diritto che il Parlamento aveva già riconosciuto per legge, e che nessun altro organo dello Stato si è preoccupato di rendere effettivo.

Detto altrimenti: il tribunale amministrativo è diventato, di fatto, l’unico meccanismo capace di far eseguire allo Stato le proprie stesse leggi su questa materia. Non per scelta di chi scrive le leggi, e non per un disegno di chi le fa eseguire per via giudiziaria — ma perché tutti gli altri meccanismi previsti dal sistema, quelli pensati per produrre attuazione attraverso il confronto politico e amministrativo ordinario, hanno fallito, in modo ricorrente, su casi diversi e sotto governi di colore diverso.

Un esito che il giudice non garantisce

C’è un’ultima cosa da osservare, e riguarda cosa succede dopo la sentenza. Sul Matese, una volta arrivato il decreto di perimetrazione provvisoria, sono seguiti almeno nove ricorsi distinti: comuni che si sentono esclusi dalla decisione sul proprio territorio, comitati di allevatori e agricoltori, un parco eolico che si vede minacciato nella sua attività, comitati esplicitamente contrari al parco. Il decreto imposto dal giudice non ha chiuso il conflitto — lo ha spostato su un altro tavolo, sempre giudiziario, dove ora si misurano gli interessi di chi si opporrebbe a quello stesso decreto.

Una voce critica all’interno dello stesso fronte ambientalista, commentando la sentenza gemella sulla Costa Teatina, ha messo il dito su questo punto in modo netto: un parco “istituito per via giudiziaria” rischia di restare un atto sulla carta — un involucro legale dentro cui, in assenza di un vero processo di condivisione con il territorio, può finire per consolidarsi esattamente ciò che la tutela dovrebbe impedire.

È la conclusione che vale la pena trattenere da questa storia, al netto di ogni ipotesi su chi abbia voluto cosa: un sistema che riesce a dichiarare una tutela con un comma di bilancio, ma che ha bisogno di un tribunale per farla esistere, e che produce contenzioso permanente anche dopo che il tribunale ha parlato, non è un sistema che protegge l’ambiente in modo efficace. È un sistema che ha sostituito la protezione dell’ambiente con la gestione perenne del conflitto su come — e se — proteggerlo.