Il parco senza governo: economia, fondi perduti e costi del limbo nei cinque parchi nazionali appenninici

Il territorio su cui opera questa analisi

Prima di descrivere il meccanismo istituzionale e i suoi costi, è necessario dire con precisione su che tipo di economia quel meccanismo si è abbattuto. Il Parco Nazionale del Matese si estende su 54 comuni distribuiti su due versanti regionali — 31 in Campania (province di Caserta e Benevento), 23 in Molise (province di Campobasso e Isernia) — con una struttura economica che i dati ufficiali disponibili descrivono in modo coerente e preoccupante, indipendentemente dagli indicatori scelti.

Il reddito medio IRPEF per contribuente (anno d’imposta 2022, fonte MEF/Dipartimento Finanze) nei comuni del perimetro PNM — depurato dai poli di servizi non comparabili con il territorio montano — si colloca a 15.275 euro sul versante campano e a 15.016 euro sul versante molisano. La differenza assoluta è marginale. Ciò che non è marginale è la struttura della distribuzione: il 53% dei comuni molisani montani si concentra nella fascia di reddito 13.000-15.000 euro, contro il 26% del versante campano. Il versante campano è invece più disperso verso l’alto, con il 48% dei comuni nella fascia 15.000-17.000 euro. La fascia 13-15k è compatibile con strutture di reddito da impiego stagionale part-time — il profilo tipico di chi integrava il reddito agricolo con le giornate nei Bacini di Impiego Forestale (BAIF), lo strumento di ammortizzazione sociale che per decenni ha tenuto in vita una microeconomia nei territori a vocazione esclusivamente agricola di entrambi i versanti, e la cui progressiva dismissione non ha trovato nulla a sostituirla.

La struttura imprenditoriale conferma il quadro. Il dataset ISTAT ASIA (Archivio Statistico delle Imprese Attive, Unità Locali 2023) mostra che sul versante molisano il peso del settore costruzioni (ATECO F) sul totale delle unità locali è pari al 20,1%, contro il 13,2% del versante campano — un divario di quasi sette punti percentuali che resiste all’esclusione degli outlier e alla variazione del campione. In territori montani rurali, le costruzioni dipendono prevalentemente da commesse pubbliche: manutenzione stradale, opere idrogeologiche, edilizia pubblica. Un peso strutturalmente alto di ATECO F segnala un’economia orientata alla cattura di spesa pubblica piuttosto che alla produzione privata di beni e servizi — la stessa logica, su scala imprenditoriale, che i BAIF avevano instaurato sul piano del lavoro dipendente.

La presenza finanziaria sul territorio chiude la descrizione. Solo il 14% dei comuni campani e l’11% dei molisani nel perimetro PNM hanno almeno uno sportello bancario. Il rapporto tra uffici postali e sportelli bancari è di 7:1 sul versante campano e 10:1 sul versante molisano. Il 76% dei comuni campani e l’83% dei molisani dipendono dall’ufficio postale come unico intermediario finanziario fisicamente presente. Le Poste Italiane non erogano credito produttivo: non finanziano un’impresa, non concedono un mutuo agricolo, non sostengono un investimento. La loro prevalenza non è un’alternativa alla banca — è la misura dell’assenza di un mercato del credito locale. Nel campione omogeneo non è presente alcuna BCC o Cassa Rurale su nessuno dei due versanti: le banche presenti sono tutte banche commerciali ordinarie. Le BCC che operano nell’area gravitano su comuni fuori dal perimetro PNM montano. La desertificazione del credito cooperativo rurale — le strutture che nei territori rurali esercitano il relationship lending, la valutazione del rischio basata sulla conoscenza diretta del richiedente e del territorio — è totale su entrambi i versanti.

Questo substrato non è la causa del blocco istituzionale che questo articolo documenta. È il territorio su cui quel blocco opera — e che ne amplifica i costi. Un parco nazionale operativo avrebbe a disposizione strumenti per intervenire su questa struttura: fondi per i servizi ecosistemici, marchi di qualità per i prodotti locali, accesso ai circuiti del turismo naturalistico certificato, capacità di progettazione europea. In assenza di ente, nessuno di questi strumenti è attivabile. Il danno del limbo non si misura solo sui fondi non arrivati: si misura sulla distanza tra la struttura economica attuale del territorio e quella che un parco operativo avrebbe potuto contribuire a costruire.

Il decreto che impugna se stesso

Il 4 marzo 2026, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Ter del TAR Lazio, cinque ricorsi contro il D.M. 101/2025 — il decreto con cui il Ministero dell’Ambiente ha fissato la perimetrazione provvisoria del Parco Nazionale del Matese — sono stati rinviati all’udienza di merito del 17 dicembre 2026. Non per ragioni di rito, non per vizi formali dei ricorsi: in tre dei cinque casi, il rinvio è stato accordato su richiesta congiunta dei ricorrenti e dell’Avvocatura dello Stato, che rappresenta il Ministero resistente. Il motivo verbalizzato dal Collegio nelle ordinanze RG 08391/2025 e RG 08716/2025 è lo stesso: «ricorre una causa eccezionale per accordare il rinvio, in quanto sollecitato congiuntamente in vista di un nuovo provvedimento di perimetrazione».

Il Ministero che ha emesso il decreto chiede al TAR di aspettare perché sta riscrivendo quel decreto. L’organo di gestione istituito dal decreto — il Comitato provvisorio presieduto dall’avv. Andrea Boggia, nominato con D.M. n. 238 dell’11 agosto 2025 — opera su un perimetro che il suo stesso autore ha dichiarato, in sede giudiziaria, suscettibile di modifica.

Questo non è un fatto marginale nel contenzioso sul Parco Nazionale del Matese. È la descrizione precisa del meccanismo che produce il blocco economico e istituzionale di un territorio. Ed è il punto di partenza di questo articolo.

Il meccanismo: art. 34 senza scadenze

La L. 394/1991 distingue due percorsi per l’istituzione di un parco nazionale. L’art. 8 prevede una procedura ordinaria: proposta del Ministero, intese con le Regioni, decreto del Presidente della Repubblica. L’art. 34, comma 1, elenca direttamente i parchi da istituire per via legislativa, affidando al Ministero la sola perimetrazione provvisoria ai sensi del comma 3, senza termini perentori per i passaggi successivi. Il Parco Nazionale del Matese è stato inserito in questo secondo elenco dalla legge di bilancio 2018 (art. 1, c. 1116, L. 205/2017) — senza la procedura partecipativa dell’art. 8, senza intesa regionale preventiva, senza scadenze per il DPR istitutivo.

Il DPR istitutivo — che avvierebbe il conto dei 34 mesi previsti dalla legge per il completamento dell’iter — non è stato ancora emesso. I 34 mesi non hanno ancora cominciato a decorrere. Il D.M. 101/2025 è stato emesso come atto coattivo, non come progressione amministrativa ordinaria: il TAR Lazio con sentenza n. 18581 del 24 ottobre 2024 aveva ordinato al Ministero di provvedere entro 180 giorni, con commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Il regime di salvaguardia non ha scadenza propria e rimane in vigore fino all’adozione degli strumenti definitivi del parco, che richiedono un ente che non esiste ancora.

Questa non è una peculiarità del Matese. Il Repertorio ISPRA aggiornato al 31 marzo 2026 certifica che 13 dei 25 parchi nazionali italiani non hanno un Piano del Parco approvato. Il tempo medio di attesa dalla perimetrazione all’approvazione del piano supera i 20 anni nei parchi istituiti prima del 2000. Il meccanismo che produce questo risultato era conoscibile prima dell’inserimento del Matese nell’art. 34 nel 2018: i dati erano pubblici, il pattern era consolidato.

Il confronto con gli altri quattro parchi

Il confronto con gli altri parchi dell’Appennino meridionale analizzati in questa miniserie permette di isolare la variabile istituzionale dalla variabile territoriale.

Il PNALM ha approvato il suo Piano del Parco nel 2025, dopo un iter triregionale completato tra la DGR Lazio 1137/2024 e la DCR Molise 17 del marzo 2025. Dispone di un piano socioeconomico operativo. La Majella ha Piano vigente dal 2009 e Piano di Sviluppo Socioeconomico approvato nel 2004; il riconoscimento UNESCO Geoparco 2021 si è innestato su strutture di governance consolidate. Il Gran Sasso ha Piano vigente dal 2020, benché il PSSE non sia mai stato approvato. Il PNAL è il caso più prossimo al PNM per anomalia — presidenza formalmente indeterminata per contenzioso 2023-2026, piano depositato ma non approvato — ma il DPR istitutivo esiste dal 2007 e l’ente ha personalità giuridica.

Il PNM non ha alcuno di questi elementi. Il confronto non mostra un ritardo nel percorso: mostra l’assenza del percorso.

I fondi pubblici non attivati: una stima conservativa

Un ente parco operativo non è solo un’istituzione di tutela: è una stazione appaltante, un beneficiario eleggibile per finanziamenti europei e nazionali, un soggetto capace di presentare progetti, rendicontare spesa e coordinare le politiche di sviluppo del territorio. In assenza di ente, questi flussi non si attivano. Le stime che seguono sono conservative: dove il dato esatto non è disponibile, viene adottata la stima più bassa tra quelle metodologicamente sostenibili.

1. Contributi ordinari MASE (cap. 1551) — perdita 2018-2025

Il Ministero dell’Ambiente ripartisce annualmente contributi ordinari agli enti parco nazionali con quote calcolate su superficie, estensione della zona di riserva integrale e numero di comuni nel perimetro. Il riparto 2026 — Atto del Governo n. 432 presentato alle Commissioni parlamentari il 30 luglio 2026 — stanzia 1.179.425 euro per i 25 parchi nazionali, con quote tra 39.520 e 62.985 euro per ente, e include per la prima volta il PNM tra i destinatari. Con 87.998 ha e 54 comuni, il PNM si colloca nella fascia alta dei parametri. Adottando la quota minima (39.520 euro/anno), nei sette anni tra l’inserimento legislativo (2018) e il primo riparto (2026), il territorio ha mancato contributi tra 277.000 e 441.000 euro.

2. PNRR M2C4 Inv. 3.2 — esclusione dalla digitalizzazione dei parchi

La misura M2C4 Investimento 3.2, con dotazione di 100 milioni di euro, è rivolta ai 24 parchi nazionali operativi e alle 31 aree marine protette. Il sub-investimento relativo alla conservazione della natura e al monitoraggio delle pressioni su specie e habitat vale 82 milioni di euro. Il PNM non era operativo al momento della progettazione della misura (2021-2022) ed è rimasto escluso dalla ripartizione. La quota media per parco è pari a circa 4,17 milioni di euro (100M / 24). Con 88.000 ha e 40 habitat Allegato I di cui 11 prioritari, il PNM avrebbe diritto a una quota superiore alla media: la stima è conservativa.

3. PNRR NBFC — National Biodiversity Future Center

Il bando CNR nell’ambito del National Biodiversity Future Center (PNRR M4C2) ha finanziato 57 proposte su 85 pervenute, con contributi da 10.000 a 200.000 euro per proposta e un totale di oltre 9 milioni di euro. Potenziali beneficiari: tutti gli enti che gestiscono direttamente aree protette. Il Comitato Boggia, privo di personalità giuridica autonoma come Ente Parco, si trova in posizione di incerta eligibilità. Il territorio del PNM — 40 habitat Allegato I, 39 specie faunistiche Allegato II, 22 specie floristiche in Lista Rossa nazionale — costituisce uno degli ambiti scientificamente più rilevanti dell’Appennino meridionale per un progetto di questo tipo, ma non dispone dell’interlocutore istituzionale necessario per presentare una proposta.

4. Programma LIFE 2021-2027 — esclusione da due cicli

I progetti LIFE Natura richiedono un ente gestore come beneficiario coordinatore o partner con capacità amministrativa e rendicontativa autonoma. I parchi nazionali appenninici operativi sono sistematicamente presenti nei consorzi progettuali: il LIFE COORNATA (2010-2014, budget totale 3.141.756 euro, cofinanziamento UE 2.262.064 euro) aveva come capofila il Parco Nazionale della Majella e come partner il PNALM, ed era dedicato alla conservazione del camoscio appenninico — la stessa specie che ISPRA 2018 certifica in dispersione verso il Matese in stato di conservazione non favorevole/inadeguato, senza alcun sistema di monitoraggio attivo. La dotazione LIFE 2026 è di circa 601,5 milioni di euro complessivi. Il PNM non può partecipare come soggetto formale. Considerando due cicli di programmazione (2014-2020 e 2021-2027) e la tipologia di interventi per cui il territorio presenta le condizioni ecologiche, la mancata partecipazione vale in stima conservativa tra 1,8 e 3,1 milioni di euro di investimento in conservazione non attivato.

5. SNAI — capacità di spesa non attivata

La Strategia Nazionale Aree Interne Alto Matese Campania (ciclo 2021-2027, 17 comuni, capofila Piedimonte Matese) ha una dotazione di 4 milioni di euro di risorse nazionali più cofinanziamento regionale. L’Accordo di Programma Quadro non risultava sottoscritto alla data di luglio 2026. Il regime di salvaguardia del D.M. 101/2025 non blocca categoricamente la SNAI per i servizi di base, ma genera un’area di incertezza autorizzativa per qualsiasi intervento che richieda il parere di un Ente Parco non ancora costituito. I 23 comuni del versante molisano non sono coperti da alcuna SNAI attiva dopo il ciclo 2014-2020, durante il quale i pagamenti monitorati sono stati prossimi allo zero dopo sette anni di programmazione.

La perdita certa e quantificabile in stima conservativa si colloca tra 6,3 e 7,9 milioni di euro di investimento pubblico in conservazione ambientale e sviluppo territoriale non attivato sul perimetro del PNM nel periodo 2018-2026. A questa cifra non sono sommabili — per assenza di dati disaggregati verificabili — le perdite sui fondi strutturali FESR e FEASR per misure specifiche di aree protette, né le perdite legate alla mancata attivazione di meccanismi di pagamento per servizi ecosistemici (L. 221/2015).

La perdita non è recuperabile a ritroso. I cicli PNRR e LIFE in corso si chiudono tra il 2026 e il 2027. Un Ente Parco costituito oggi — nelle condizioni attuali di contenzioso pendente e perimetro in revisione — non avrebbe la capacità amministrativa e progettuale per accedere agli strumenti in scadenza nei prossimi 12-18 mesi. Il danno economico si estende con certezza al ciclo 2028-2034.

Il danno alle attività economiche del territorio

Il D.M. 101/2025 è in vigore dal 9 maggio 2025. Alla data di pubblicazione di questo articolo sono trascorsi quindici mesi di regime di salvaguardia provvisoria senza un Ente Parco capace di istruire autorizzazioni, rilasciare nulla osta, aggiornare le misure di protezione o attivare gli strumenti compensativi previsti dalla L. 394/1991. Questo intervallo non è neutro dal punto di vista economico.

Il versante molisano: estrattivo, cementificio, caccia

Il caso più documentato riguarda il Comune di Guardiaregia (CB), le cui attività di cava e il cementificio locale sono espressamente citate nelle motivazioni del ricorso al TAR e del successivo appello al Consiglio di Stato annunciato a luglio 2026. Il sindaco ha dichiarato il timore di pesanti ripercussioni sulle aziende zootecniche, sulle cave e sul cementificio, comparti che pesano sull’occupazione e sull’economia locale e che verrebbero compressi da vincoli considerati troppo rigidi. Analogo conflitto emerge dall’ordinanza TAR sul ricorso Fusco s.n.c. (Pontelandolfo, BN): la società, attiva nel settore estrattivo con un’area già classificata come “Area di Riserva” dal PRAE Campania 2006, contesta che la perimetrazione provvisoria vieti attività su terreni dove la pianificazione regionale estrattiva le consentiva. Il Piano Regionale delle Attività Estrattive e il D.M. 101/2025 si sovrappongono senza coordinamento, perché non esiste un Ente Parco in grado di definire le deroghe previste dalla normativa.

Confindustria Benevento aveva presentato osservazioni analoghe al MASE il 2 aprile 2025, prima dell’emissione del decreto, segnalando che la proposta di perimetrazione avrebbe vietato l’attività estrattiva in terreni censiti come Area di Riserva nel PRAE. La questione riguarda dunque un insieme di operatori del settore, non un caso isolato.

Il versante campano: zootecnia, pascolo e pianificazione agricola

Il versante campano del PNM — 31 comuni, province di Benevento e Caserta, 57% della superficie totale — presenta una struttura produttiva differente ma analoga fragilità rispetto all’assenza di governance. Federcaccia Campania ha denunciato che le restrizioni derivanti dall’istituzione comportano un impatto penalizzante per tutte le attività produttive e imprenditoriali delle province di Caserta e Benevento. La posizione è quella di un soggetto interessato e va qualificata come tale. Ciò che è verificabile in modo indipendente è la struttura del conflitto.

Il nodo più concreto sul versante campano riguarda la zootecnia estensiva e il pascolo demaniale. Il deputato Francesco Maria Rubano (FI) aveva rappresentato al Ministro Pichetto Fratin le preoccupazioni degli agricoltori e allevatori del Matese, sottolineando che il pascolo non è solo un’attività economica ma una componente identitaria del territorio, e chiedendo che l’attuazione del parco tuteli le attività agricole e pastorali che da sempre insistono sull’area. Il caso del fida pascolo per gli equini è emblematico del meccanismo di blocco: il Parco Regionale del Matese aveva approvato un “Vademecum fida pascolo” grazie all’iniziativa di Coldiretti Campania e a un tavolo di lavoro promosso dall’Assessorato all’Agricoltura della Regione Campania, per garantire regole certe in tutti i comuni. Con il passaggio da Parco Regionale a Parco Nazionale, questo strumento gestionale — negoziato attraverso un percorso pluriennale — ricade in una zona di incertezza: il Parco Regionale non ha più competenza, il Comitato Boggia non ha ancora un piano né un regolamento, e gli allevatori si trovano a operare senza la certezza procedurale appena conquistata.

Coldiretti Campania ha segnalato come ulteriore anomalia l’assenza dell’organizzazione nell’organo di gestione del parco — il Comitato provvisorio — definendola un paradosso per un territorio in cui l’allevamento è l’attività economica di maggiore peso nelle aree interne.

Il settore energetico: impianti esistenti e nuovi autorizzati

L’ordinanza TAR sul Comune di Longano documenta esplicitamente il caso di un impianto eolico esistente incluso in Zona 2, per cui il Comune chiedeva la retrocessione in Zona 3 o l’esclusione dal perimetro per garantire la possibilità di manutenzione, rigenerazione e sostituzione delle pale fino alla scadenza della convenzione in essere. Il regime di salvaguardia del D.M. 101/2025 non prevede strumenti di deroga per impianti autorizzati ante-parco in assenza dell’Ente. La questione rimane aperta nella revisione del perimetro che ISPRA è incaricata di produrre su mandato del Ministero stesso.

Per i nuovi impianti rinnovabili, le misure di salvaguardia provvisorie del D.M. 101/2025 impongono la Valutazione di Incidenza (VInca) per qualsiasi intervento che possa incidere sui siti Natura 2000 inclusi nel perimetro. La ZPS IT8010026 “Matese” (25.932 ha, operativa dal dicembre 2001, 55 specie, 21 tipi di habitat) è sovrapponibile a larga parte del perimetro. La VInca richiede il parere dell’autorità di gestione competente: in assenza di Ente Parco, la competenza ricade in modo non univoco su ISPRA, sulle Regioni Campania e Molise e sulle Province interessate, con iter che si prolungano per incertezza procedurale.

La fauna selvatica come costo non compensato

Le tre ordinanze TAR che documentano la revisione del perimetro citano tutte, direttamente o indirettamente, la pressione del cinghiale come danno economico documentato agli allevamenti e alle produzioni agricole nell’area. È un danno che la salvaguardia provvisoria aggrava strutturalmente: il divieto di caccia in regime di parco si applica su un territorio che non ha né un Piano di gestione faunistica né un sistema di controllo attivo, perché entrambi richiedono un Ente operativo. I danni da fauna selvatica non controllata non hanno un referente istituzionale capace di disporre misure di controllo né di erogare indennizzi nella forma prevista dalla L. 394/1991.

Il turismo: la perdita di opportunità non quantificabile

Il potenziale turistico del Matese esiste e genera già presenze significative in forme non regolamentate — Altura Festival, Matese Volks Camp, frequentazione escursionistica documentata. Ma queste presenze non sono accompagnate da nessuno degli strumenti che un parco operativo attiva: marchi di qualità dei prodotti locali, centri visita, guide autorizzate, accordi con tour operator specializzati, promozione istituzionale coordinata, circuiti di turismo naturalistico certificato. I dati PNALM mostrano crescita costante delle strutture ricettive post-2000, correlata all’operatività dell’ente e alla disponibilità di strumenti pianificatori. Sul Matese, il turismo che avviene è turismo senza governance, che non genera ricadute strutturali e non contribuisce alla conservazione.

Una struttura, non una somma di casi

Il quadro che emerge non è quello di un territorio paralizzato dai vincoli — le attività ordinarie continuano, come la normativa prevede. È quello di un territorio che sopporta i costi del regime di protezione senza ricevere i benefici che un parco operativo distribuisce: compensazioni, strumenti di gestione della fauna, fondi per i servizi ecosistemici, accesso ai circuiti del turismo naturalistico certificato, parere autorizzativo rapido per le attività compatibili, capacità di progettazione europea.

La L. 394/1991 prevede che questi benefici siano attivati dall’Ente Parco attraverso il Piano del Parco e il Piano di Sviluppo Socioeconomico. Nessuno dei due esiste. Il versante molisano e quello campano condividono la stessa struttura di blocco, con settori produttivi esposti differenti: estrattivo, cementificio e caccia a nord; zootecnia, pascolo demaniale e pianificazione agricola a sud.

Sul piano dei fondi pubblici, la perdita certa è tra 6,3 e 7,9 milioni di euro nel periodo 2018-2026. Sul piano delle attività economiche private, la perdita esiste e ha base documentale giudiziaria, ma non è ancora quantificabile in Analisi senza i dati disaggregati che questo articolo dichiara come gap. Sul piano della biodiversità — che sarà oggetto del prossimo articolo della Chioma — l’ultima fotografia sistematica disponibile è quella ISPRA del 2018: non è mai stata aggiornata perché non c’è un ente in grado di commissionarla.

Il territorio paga i vincoli di un parco nazionale e riceve i servizi di un territorio privo di governo. Non è il parco il problema. È il parco senza governo.

PNALM (1923 → piano 2025)
 ├ DPR istitutivo: 1923 (adeguato 1993)
 ├ Ente: operativo
 ├ Piano del Parco: approvato triregionalmente 2025
 └ PSSE: operativo

Majella (1995 → piano 2009)
 ├ DPR istitutivo: 5/6/1995
 ├ Ente: operativo
 ├ Piano del Parco: vigente dal 2009 (aggiornamento 2022 in iter)
 └ PSSE: approvato 2004

Gran Sasso (1995 → piano 2020)
 ├ DPR istitutivo: 5/6/1995
 ├ Ente: operativo
 ├ Piano del Parco: vigente dal 2020
 └ PSSE: non approvato (iter 2003 e 2015 entrambi senza esito)

PNAL (2007 → piano non approvato)
 ├ DPR istitutivo: 8/12/2007
 ├ Ente: operativo (presidenza sub judice 2023-2026)
 ├ Piano del Parco: depositato 2021, non approvato
 └ PSSE: non approvato

PNM (2018 → fase zero)
 ├ DPR istitutivo: NON EMESSO
 ├ Ente: NON COSTITUITO (Comitato provvisorio ex D.M. n.238/2025)
 ├ Perimetro: provvisorio D.M. 101/2025, in revisione (5 ricorsi TAR pendenti)
 ├ Piano del Parco: INESISTENTE
 └ PSSE: INESISTENTE